Resiliencia urbana

Descripción

La resiliencia se ha convertido en una palabra de moda en el ámbito de la planificación urbana como enfoque estratégico para abordar la complejidad de los retos a los que se enfrentan las dimensiones natural, económica, social, física e institucional de las ciudades. La resiliencia urbana se refiere a la capacidad de un sistema urbano y de todos sus componentes, a través de escalas temporales y espaciales, para mantener o recuperar rápidamente las funciones deseadas ante una perturbación, adaptarse al cambio y transformar rápidamente los sistemas que limitan la capacidad de adaptación actual o futura(Meerow, 2016).

La resiliencia requiere una aplicación cíclica de las fases de preparación, respuesta, recuperación y mitigación(Mackinnon, 2015). Este enfoque cíclico debería dar como resultado ideal una ciudad con características de resiliencia. Las características de un sistema resiliente, sugeridas por Arup (2014), se ilustran y describen en la siguiente figura.

Cualidades de los sistemas resilientes (Arup, 2014)

Flexible: capacidad del sistema para cambiar, evolucionar y adaptarse a circunstancias cambiantes mediante la introducción de nuevos conocimientos o la adopción de tecnologías alternativas.

Redundante: capacidad de reserva creada intencionadamente dentro de los sistemas para hacer frente a interrupciones, por ejemplo, un aumento de la demanda o presiones extremas. Si falla un componente del sistema, pueden utilizarse otras vías para satisfacer las necesidades funcionales esenciales.

Robusto: la capacidad de resistir los impactos de condiciones extremas y evitar un colapso catastrófico de la ciudad por el fallo de un solo elemento mediante la previsión de fallos del sistema y disposiciones para maximizar la previsibilidad y la seguridad.

Recursiva: la capacidad de encontrar rápidamente formas de satisfacer las necesidades durante una conmoción o bajo tensión, por ejemplo, invirtiendo en la capacidad de anticipar las condiciones futuras, establecer prioridades y movilizar y coordinar los recursos necesarios (humanos, financieros y físicos).

Reflexiva: la voluntad de aceptar resultados impredecibles y modificar continuamente las normas para abordar adecuadamente las conmociones y tensiones contemporáneas.

Inclusiva: la voluntad de consultar e implicar a los miembros de la comunidad, especialmente a los vulnerables.

Integrada: el compromiso de apoyarse mutuamente en un resultado común mediante sistemas de retroalimentación continua y la colaboración a través de diferentes escalas de funcionamiento en toda la ciudad.

Modelo de valor

Las evaluaciones de los aspectos económicos de la resiliencia sugieren que los beneficios de tales inversiones en entornos urbanos vulnerables son al menos el doble de su coste(Banco Asiático de Desarrollo, 2020). ONU-Hábitat sugiere que las estimaciones son aún mayores(ONU-Hábitat, 2017), ya que por cada dólar invertido en la preparación ante los desastres, se ahorran entre cinco y diez dólares en pérdidas económicas. Este ahorro se debe a las ventajas que se esperan de los ecosistemas resilientes, algunas de las cuales se indican a continuación.

Modelo de Valor para la Implementación de la Resiliencia Urbana (BABLE, 2022)

Aunque despierta mucho interés debido a la creciente preocupación por las grandes amenazas y los desastres medioambientales, la aplicación de la resiliencia urbana también lleva asociados algunos costes. La aplicación de medidas de resiliencia urbana rara vez es sencilla y conlleva los retos tradicionales de recursos, voluntad política y adopción. Además de éstos, también conlleva retos únicos, como la necesidad de una amplia coordinación entre el gobierno y las organizaciones no gubernamentales; establecer dónde empieza y acaba la aplicación; mantener la adaptabilidad a las cambiantes condiciones sociales, políticas, económicas y medioambientales; horizontes temporales divergentes entre el periodo de aplicación y la amenaza prevista; y diversos resultados que medir y evaluar(Shamsuddin, 2020).

Contexto de la ciudad

Los centros urbanos son polos de atracción por su mejor acceso a servicios, bienes y oportunidades de progreso personal. La atracción del paisaje urbano significa que es constantemente susceptible de vulnerabilidades. Un estudio de 616 ciudades -donde viven 1.700 millones de personas, con un PIB combinado de 35 billones de USD, la mitad de la producción económica total del mundo-, reveló que las inundaciones ponen en peligro a más residentes urbanos que cualquier otro peligro natural, seguidas de los terremotos y las tormentas(SwissRe, 2013).

La continua afluencia de personas, con el consiguiente aumento de la demanda y la presión sobre los recursos, las infraestructuras y los sistemas socioeconómicos, junto con las ineludibles implicaciones del cambio climático, exigen una consideración estratégica en la gobernanza de las ciudades. Los gobiernos de las ciudades deben, por tanto, ser mayores defensores e impulsores de la resiliencia.

A nivel mundial, no existe un método acordado sobre cómo medir la resiliencia de una ciudad o lugar. Sin embargo, existen varios marcos. El Índice de Resiliencia de las Ciudades de Arup, desarrollado junto con la Fundación Rockefeller, es uno de los muchos marcos utilizados para medir la resiliencia de las ciudades y comparar sus resultados a lo largo del tiempo. El índice comprende cuatro temas que representan lo que las partes interesadas de seis ciudades perciben como las funciones urbanas clave para mejorar la resiliencia. Se trata de la salud y el bienestar; la economía y la sociedad; las infraestructuras y los ecosistemas; y el liderazgo y la estrategia. Los detalles de los indicadores considerados en estas cuatro dimensiones diferentes pueden verse en los gráficos siguientes.

Dimensiones del Índice ARUP de Resiliencia de las Ciudades (Arup y Fundación Rockefeller, 2015)

Un documento publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), titulado Indicadores para Ciudades Resilientes, presenta cuatro impulsores de la resiliencia que conforman el Marco de Resiliencia de la OCDE. Entre ellos se encuentran el económico, el social, el institucional y el medioambiental. Los resultados del estudio muestran que un enfoque intersectorial en las cuatro dimensiones es fundamental para el desarrollo de estrategias integradas de resiliencia que puedan abordar eficazmente las catástrofes y los riesgos.

Marco de Resiliencia de las Ciudades de la OCDE (Figueiredo et al., 2018)

Otros ejemplos de organizaciones, programas y herramientas desarrollados para medir, evaluar y promover la resiliencia comunitaria son la herramienta de Análisis de la Resiliencia Comunitaria del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres; el Programa de Perfiles de Resiliencia de las Ciudades de ONU-Hábitat; el Banco Mundial; el programa 100 Ciudades Resilientes; ICLEI; el proyecto RESCCUE de la Comisión Europea; y la Red Europea de Observación de la Ordenación del Territorio (ESPON).

Factores de apoyo

1. Inversión social y económica: La mejora del acceso a los alimentos, el agua, la movilidad, la educación, la atención sanitaria y otros servicios sociales se apoya en macroimpulsores como la globalización, las innovaciones tecnológicas y la digitalización. Los mayores niveles de accesibilidad apoyan la mejora del nivel de vida. Un factor adicional es el uso de activos físicos resistentes. Los recursos físicos, como carreteras e infraestructuras, se diseñan cada vez más para que sigan funcionando frente a catástrofes naturales y trastornos sociales o tecnológicos. Cada dólar invertido en hacer que las infraestructuras sean resistentes a los desastres ahorra 4 dólares en reconstrucción(Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres , 2022).
2. Accesibilidad a fondos de emergencia: los ciudadanos, la comunidad empresarial y las instituciones gubernamentales tienen acceso a préstamos o subvenciones a bajo interés en tiempos de inestabilidad económica. Además, existen varios instrumentos de financiación verde para apoyar las iniciativas industriales y gubernamentales centradas en la desvinculación del carbono y la adaptación al cambio climático. Se calcula que las instituciones financieras deben aumentar la proporción de proyectos respetuosos con el clima en sus carteras de una media del 7% en 2016 al 30% en 2030 para financiar la ecologización de la economía, lo que equivale a un aumento de aproximadamente 1,5 billones de dólares a 13,4 billones de dólares(Corporación Financiera Internacional, 2022).
3. Compromiso activo de la comunidad y liderazgo eficaz: Las ciudades dependen del diálogo abierto, la democracia y la cohesión social para crear un ambiente resiliente. Un mayor nivel de inclusividad permite a los ciudadanos acceder a información y recursos que, a la larga, conducirán a la creación de resiliencia local(ICLEI, 2022). El compromiso de todos los ciudadanos es un ingrediente esencial, sobre todo para los más vulnerables a los riesgos. Por tanto, la resiliencia es el resultado de una buena gobernanza con un liderazgo eficaz e intuitivo.
4. Industrias de eficiencia medioambiental: Una ciudad resiliente pretende reducir su huella ecológica mediante la creación de industrias de transformación de residuos en recursos, tecnología limpia, energía verde y otras industrias eficientes desde el punto de vista medioambiental. Por ejemplo, el modelo de economía circular puede fomentar la resiliencia de las ciudades reduciendo la dependencia de las materias primas (mediante estrategias como la ampliación de la vida útil de los productos, el upcycling y el diseño para la reutilización)(ICLEI, 2022).
5. Aplicación de soluciones basadas en la naturaleza: Las soluciones basadas en la naturaleza, como los humedales, los arrecifes de ostras, las acciones de conservación y el reverdecimiento urbano, se están utilizando para restaurar, proteger y aumentar la resiliencia del entorno natural. La utilización de soluciones basadas en la naturaleza está ganando terreno en el paisaje urbano debido a su capacidad para alcanzar muchos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU. Por ejemplo, pueden ayudar a proteger la vida bajo el agua y en la tierra (ODS 14 y 15, respectivamente), lo que a su vez puede estimular las actividades económicas y el crecimiento (ODS 8), tener ramificaciones positivas en la producción de alimentos (ODS 2), la reducción de la pobreza (ODS 1) y, con los efectos indirectos en la creación de empleo, también puede empoderar a las mujeres (ODS 5) y ayudar a abordar las desigualdades (ODS 10)(ICLEI, 2022).
6. Losdatos y la transformación digital están fomentando la eficiencia de la planificación urbana mediante infraestructuras de datos y herramientas analíticas que pueden facilitar la mejora de las infraestructuras urbanas y abordar retos como la reducción de residuos, la eficiencia energética y la preparación ante catástrofes (ICLEI, 2022). La planificación de la resiliencia requiere métodos de trabajo con datos y sistemas que puedan trasladarse fácilmente a los responsables de la toma de decisiones para desarrollar prácticas basadas en pruebas, replicables, y escenarios fácilmente comunicables que puedan informar el proceso de planificación de la resiliencia(Langenheim N., 2017).

Mapeo de las partes interesadas

Mapa de las partes interesadas en la aplicación de la resiliencia urbana (BABLE, 2022)

Potencial del mercado

Según BCCResearch, el mercado mundial de tecnologías de diseño y planificación de edificios resilientes para ciudades resistentes al clima debería crecer de 82.400 millones de dólares en 2020 a 124.800 millones de dólares en 2025, a una tasa de crecimiento anual compuesto (TCAC) del 8,7% durante 2020-2025(BCC Research, 2020).

La resiliencia requiere la transición a una economía eficiente en el uso de los recursos, en la que la actividad económica contribuya lo menos posible al deterioro de los sistemas socioecológicos. La buena noticia es que las inversiones bajas en carbono y resilientes al clima ofrecen rendimientos económicos mucho mayores que las inversiones en infraestructuras tradicionales y combustibles fósiles(Instituto de Recursos Mundiales, 2020). Las inversiones en economía circular, materiales de construcción resilientes y soluciones basadas en la naturaleza están contribuyendo de forma significativa.

La economía circular es una actividad económica que reduce la extracción y el uso de recursos naturales utilizando como insumos materiales y productos ya existentes. Las actividades clave son reciclar, refabricar, reutilizar, reparar y compartir. La aplicación de estas actividades en la cadena de valor se ilustra en la siguiente figura.

Modelos empresariales circularese implementación en distintas partes de la cadena de valor (Accenture, 2015)

Algunos modelos empresariales circulares han alcanzado una cuota de mercado significativa, pero normalmente sólo en nichos económicos restringidos, como los sistemas de producto-servicio en los recubrimientos de automoción y la recuperación de recursos en el sector del acero(McCarthy, 2018). En otros mercados, los modelos empresariales circulares representan un pequeño porcentaje; sin embargo, la continua innovación tecnológica en la industria manufacturera y la mayor conciencia medioambiental de los consumidores apoyarán el crecimiento futuro de las empresas circulares.

Cuota de mercado de los modelos de negocio circulares en sectores seleccionados (McCarthy, 2018)

El crecimiento de los modelos de negocio para compartir se atribuye a la aparición de Internet, la tecnología de telefonía móvil y el desarrollo de sistemas de referencia y reputación(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2018). Por ejemplo, Airbnb se ha convertido en el mayor proveedor individual de estancias de corta duración y la afiliación mundial a sistemas urbanos de uso compartido de vehículos crece a un ritmo anual de hasta el 65% (Shaheen, S. y Cohen, A., 2016);(Recode, 2017).

Como resultado, se espera que la creciente economía circular cree hasta 3 millones de empleos en Europa para 2030(WRAP, 2015) y 6 millones de nuevos empleos en todo el mundo para 2030(OIT , 2018) mediante la gestión de residuos, la reparación, la construcción y la producción de energía, así como otras estrategias de producción circular.

Materiales de construcción ecológicos: son materiales que tienen un índice de recuperación o reciclabilidad o que proceden de fuentes sostenibles. También se caracterizan por no ser tóxicos, ser eficientes energéticamente y obtenerse de forma socialmente responsable.

La construcción de edificios ecológicos en el sector residencial está aumentando debido al creciente número de normativas y políticas de construcción que exigen estructuras energéticamente eficientes, así como emisiones de GEI y ahorro de energía(Allied Market Research, 2022). Como los materiales de construcción ecológicos destacan por el uso de recursos reutilizados, estos materiales reducen el agotamiento de los recursos naturales, la contaminación atmosférica, la contaminación de los recursos de agua dulce, la pérdida de biodiversidad y aumentan la captura de carbono. En consecuencia, se espera que el tamaño del mercado mundial de materiales de construcción ecológicos alcance los 377.029 millones de dólares en 2022, frente a los 171.475 millones de 2015, con mercados principales en Alemania, Estados Unidos y otros países de Europa Occidental y Escandinavia(Mordar Intelligence, 2022).

Soluciones basadas en la naturaleza: Las NBS ofrecen y apoyan multitud de servicios ecosistémicos, como los de aprovisionamiento, regulación, apoyo y culturales. Los servicios de los ecosistemas en todo el mundo tienen un valor estimado de 125 billones de dólares anuales, y sustentan industrias (como la agricultura, la pesca, la silvicultura y el turismo) que dan empleo a 1.200 millones de personas (Instituto de Recursos Mundiales, 2020). Según la(Comisión Global de Adaptación, 2021) suelen ofrecer un triple dividendo de beneficios:

• Beneficios económicos, desde empleos inmediatos restaurando y protegiendo la naturaleza, hasta crecimiento económico a largo plazo asociado al aumento de la seguridad alimentaria e hídrica, la productividad empresarial y el valor turístico y recreativo.
• Pérdidas evitadas al proteger a las comunidades y las infraestructuras de inundaciones, tormentas y olas de calor, ahorrando a muchos países miles de millones de dólares cada año.
• Beneficios sociales y medioambientales, desde un aire más limpio que mejora la salud humana y mitiga el cambio climático, hasta más hábitat para especies amenazadas.

No es sorprendente que se estén destinando importantes inversiones a soluciones basadas en la naturaleza. Las inversiones actuales en SBN a escala mundial ascienden a 133.000 millones de dólares, estimándose que las inversiones asiáticas ascienden a 45.000 millones de dólares (la mayor cifra de todas las regiones del mundo) y que las inversiones europeas ascienden a unos 25.000 millones de dólares anuales(Chandler, 2022). Con el telón de fondo de la COP26 y los inminentes objetivos netos cero, el mundo debe triplicar sus inversiones en soluciones basadas en la naturaleza (SBN) para 2030 y cuadruplicarlas para 2050 para cumplir los objetivos de cambio climático, biodiversidad y degradación del suelo(Naciones Unidas, 2022).

Iniciativas gubernamentales

La financiación centrada en la adaptación al clima, la reducción de GEI, la recuperación económica y la diversificación, se está utilizando para impulsar la resiliencia urbana. A continuación se describen algunas de ellas:

1. LaFinanciación Climática de la Corporación Financiera Internacional: fuentes de financiación públicas, privadas y alternativas centradas en apoyar las acciones de mitigación y adaptación que abordan el cambio climático.
2. El Acuerdo Verde Europeo: fondos dedicados a la transformación para una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva mediante grandes inversiones en la protección y restauración del medio ambiente, el crecimiento económico desvinculado del uso de los recursos, y que ninguna persona ni ningún lugar se queden atrás. El Green Deal europeo también se está utilizando para COVID-19 la recuperación de la pandemia.
3. Nueva Bauhaus Europea: proyecto medioambiental, económico y cultural, cuyo objetivo es combinar el diseño, la sostenibilidad, la accesibilidad, la asequibilidad y la inversión para ayudar a poner en marcha el Pacto Verde Europeo.
4. Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y Acuicultura: apoya la transición hacia cadenas de valor más sostenibles basadas en los océanos, los mares y las actividades costeras.
5. ElMecanismo de Financiación del Capital Natural (NCFF) del Banco Europeo de Inversiones concede subvenciones para la preparación, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos de soluciones basadas en la naturaleza.

Se están canalizando otros importantes instrumentos de financiación de la UE para la investigación, la innovación y las soluciones de apoyo a la resiliencia urbana. Entre ellos se incluyen:

1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
2. Fondo Social Europeo (FSE)
3. Fondo de Cohesión (FC)
4. Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)
5. Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP)
6. LIFE+ Acción por el Clima
7. Cooperación Europea en Ciencia y Tecnología (COST)

Estructura de costes

Recursos necesarios para la aplicación de la resiliencia urbana (BABLE, 2022)

Modelos operativos

La búsqueda de la resiliencia urbana es un estado idealista para los municipios. Sin embargo, la puesta en práctica de la resiliencia urbana es un proceso controvertido en el que intervienen diversas partes interesadas, lo que requiere una cuidadosa consideración de la resiliencia para quién, qué, cuándo, dónde y por qué (Meerow et al., 2016). A continuación se identificaron y consideraron diversos modelos.

1. Escala de flexibilidad: se centra en la flexibilidad de los sistemas existentes, que va desde la persistencia, la transición y la transformación. La persistencia refleja el principio de ingeniería según el cual los sistemas deben resistir las perturbaciones (por ejemplo, que los edificios sean resistentes a los impactos de las tormentas) e intentar mantener el statu quo(Chelleri, 2012). La transición se refiere a la capacidad de adaptación incremental(Romero-Lankao, 2013). La transformación se refiere a los cambios más radicales que existen en los sistemas(Brown, 2012)
2. Escala temporal: La resiliencia se considera centrándose en el tiempo necesario para la recuperación. La resiliencia se mide por el tiempo necesario para volver a un estado estable anterior tras una perturbación" (Meerow, 2016). Este tipo de modelo es especialmente crítico tras la introducción de perturbaciones, como la rápida aparición de catástrofes inducidas por el hombre y desastres naturales. El modelo opuesto se centra en la recuperación sin necesidad de considerar la implicación del tiempo, como la superación de un reto o factor de estrés de desarrollo lento, como la isla de calor urbana.
3. Escala del sistema: Con este enfoque, la resiliencia se centra en los activos urbanos o en los sistemas. Los enfoques basados en los activos tienden a centrarse en la redundancia de los activos físicos, como las infraestructuras creadas por el hombre, y en la diversidad del entorno natural, en lugar de los enfoques basados en los sistemas, que tienen en cuenta las redes sociales, el conocimiento y los sistemas físicos (Arup, 2014).

Requisitos legales

Las normativas directamente relacionadas con el objetivo de resiliencia o indirectamente centradas en lograr la resiliencia son:

1. Directiva 2004/35/CE de la UE: establece normas sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.
2. Estrategia de la UEpara la Adaptación al Cambio Climático: establece un plan de acción para evitar los efectos del cambio climático mediante el desarrollo, la planificación y la aplicación de soluciones.
3. Estrategia de la UE sobre Biodiversidad: se centra en las formas de fomentar la biodiversidad.

Datos y normas

1. ISO/TR 22371 Seguridad y resiliencia-Marco de resiliencia urbana: pretende ayudar a los gobiernos a crear capacidad para afrontar los retos que plantean la urbanización y el cambio climático.
2. El Marco de ResilienciaUrbana de ARUP proporciona un marco para apoyar a las ciudades en el desarrollo estratégico de la resiliencia urbana. El índice de ARUP City Resilience pretende servir como herramienta de planificación y toma de decisiones para ayudar a orientar las inversiones urbanas hacia la resiliencia.
3. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: establece 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) que pretenden promover la prosperidad al tiempo que protegen el planeta y abordan el cambio climático. El ODS 11 prioriza específicamente las acciones destinadas a hacer que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
4. Acuerdo de París: se centra en reforzar la respuesta mundial al cambio climático dando relevancia a la adaptación y la resiliencia.
5. Nueva Agenda Urbana (NUA) de ONU-Hábitat: proporciona una visión compartida de un futuro urbano mejor, resiliente y más sostenible, replanteando la forma en que se planifican, diseñan, financian, desarrollan, gobiernan y gestionan las ciudades y los asentamientos humanos.
6. Herramienta de elaboración de perfiles de resiliencia de las ciudades (CRPT) de ONU-Hábitat: una herramienta desarrollada para ayudar a los gobiernos a lograr mayores resultados de resiliencia con el apoyo de ONU-Hábitat para maximizar el impacto de la aplicación de la CRPT.
7. Sistema de Calificación de la Resiliencia del Banco Mundial: proporciona una metodología para construir y hacer un seguimiento de la resiliencia al cambio climático.
8. Kit de Acción Climática de la ISO: proporciona una colección de casos prácticos para ayudar a los responsables políticos en iniciativas centradas en la reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero.
9. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 - 2030: proporciona a los firmantes planes de acción sobre cómo abordar la reducción del riesgo de desastres.