Résilience urbaine

Description

La résilience est devenue un mot à la mode dans les milieux de l’urbanisme, en tant qu’approche stratégique visant à relever les défis complexes auxquels sont confrontées les dimensions naturelles, économiques, sociales, physiques et institutionnelles des villes. La résilience urbaine désigne la capacité d’un système urbain et de tous ses éléments constitutifs, à toutes les échelles temporelles et spatiales, à maintenir ou à retrouver rapidement les fonctions souhaitées face à une perturbation, à s’adapter au changement et à transformer rapidement les systèmes qui limitent la capacité d’adaptation actuelle ou future (Meerow, 2016).

La résilience nécessite une mise en œuvre cyclique des phases de préparation, de réponse, de rétablissement et d’atténuation (Mackinnon, 2015). Cette approche cyclique devrait idéalement aboutir à une ville dotée de caractéristiques de résilience. Les caractéristiques d’un système résilient, telles que suggérées par Arup (2014), sont illustrées et décrites dans la figure ci-dessous.

Qualités des systèmes résilients (Arup, 2014)

Flexibilité : capacité du système à changer, à évoluer et à s’adapter à des circonstances changeantes grâce à l’introduction de nouvelles connaissances ou à l’adoption de technologies alternatives.

Redondance : capacité de réserve créée intentionnellement au sein des systèmes pour faire face aux perturbations, par exemple une demande accrue ou des pressions extrêmes. Si un composant du système tombe en panne, d’autres voies peuvent être utilisées pour répondre aux besoins fonctionnels essentiels.

Robustes : capacité à résister aux impacts de conditions extrêmes et à éviter un effondrement catastrophique de la ville résultant de la défaillance d’un seul élément, grâce à l’anticipation des défaillances du système et à la mise en place de dispositions visant à maximiser la prévisibilité et la sécurité.

Ingénieux : capacité à trouver rapidement des moyens de répondre aux besoins lors d’un choc ou en situation de stress, par exemple en investissant dans la capacité à anticiper les conditions futures, à définir des priorités, ainsi qu’à mobiliser et coordonner les ressources nécessaires (humaines, financières et matérielles).

Réfléchie : la volonté d’accepter des résultats imprévisibles et de modifier en permanence les normes afin de répondre de manière appropriée aux chocs et aux tensions actuels.

Inclusivité : la volonté de consulter et d’impliquer les membres de la communauté, en particulier les plus vulnérables.

Intégrée : l’engagement à se soutenir mutuellement pour parvenir à un résultat commun grâce à des systèmes de retour d’information continus et à une collaboration à différentes échelles d’intervention dans toute la ville.

Modèle de valeur

Les analyses économiques de la résilience indiquent que les bénéfices de ces investissements dans les environnements urbains vulnérables représentent au moins le double de leur coût (Banque asiatique de développement, 2020) Les estimations avancées par ONU-Habitat (ONU-Habitat, 2017) vont même plus loin : pour chaque dollar investi dans la préparation aux catastrophes, on estime que cinq à dix dollars de pertes économiques sont évités. Ces économies s’expliquent par les avantages attendus des écosystèmes résilients, dont certains sont présentés ci-dessous.

Modèle de valeur pour la mise en œuvre de la résilience urbaine (BABLE, 2022)

Bien qu’elle suscite un vif intérêt en raison des préoccupations croissantes liées aux menaces majeures et aux catastrophes environnementales, la mise en œuvre de la résilience urbaine entraîne également certains coûts. La mise en œuvre de mesures de résilience urbaine est rarement simple et s’accompagne de défis classiques liés aux ressources, à la volonté politique et à l’adoption de ces mesures. À cela s’ajoutent des défis spécifiques, tels que la nécessité d’une coordination approfondie entre les pouvoirs publics et les organisations non gouvernementales ; la définition précise du début et de la fin de la mise en œuvre ; le maintien d’une capacité d’adaptation aux conditions sociales, politiques, économiques et environnementales en constante évolution ; des horizons temporels divergents entre la période de mise en œuvre et la menace anticipée ; ainsi que la diversité des résultats à mesurer et à évaluer (Shamsuddin, 2020).

Contexte de la ville

Les centres urbains constituent des pôles d’attraction en raison de l’accès facilité aux services, aux biens et aux opportunités d’épanouissement personnel. L’attrait du milieu urbain le rend constamment exposé à des vulnérabilités. Une étude portant sur 616 villes — qui abritent 1,7 milliard de personnes et dont le PIB cumulé s’élève à 35 000 milliards de dollars, soit la moitié de la production économique mondiale — a révélé que les inondations mettent en danger davantage de citadins que tout autre aléa naturel, suivies par les tremblements de terre et les tempêtes (SwissRe, 2013).

L’afflux continu de population, avec pour conséquence une augmentation de la demande et de la pression sur les ressources, les infrastructures et les systèmes socio-économiques, combiné aux implications inévitables du changement climatique, nécessite une réflexion stratégique en matière de gouvernance urbaine. Les autorités municipales sont donc tenues de se faire davantage les défenseurs et les moteurs de la résilience.

À l’échelle mondiale, il n’existe pas de méthode consensuelle pour mesurer la résilience d’une ville ou d’un lieu. Cependant, plusieurs cadres d’analyse existent. L’indice de résilience urbaine d’Arup, développé en collaboration avec la Fondation Rockefeller, est l’un des nombreux cadres utilisés pour mesurer la résilience urbaine et comparer les performances au fil du temps. Cet indice s’articule autour de quatre thèmes qui reflètent ce que les acteurs de six villes considèrent comme les fonctions urbaines clés pour améliorer la résilience. Il s’agit de la santé et du bien-être ; de l’économie et de la société ; des infrastructures et des écosystèmes ; ainsi que du leadership et de la stratégie. Les détails des indicateurs pris en compte dans le cadre de ces quatre dimensions différentes sont présentés dans les graphiques ci-dessous.

Dimensions de l’indice de résilience urbaine d’Arup (Arup & Fondation Rockefeller, 2015)

Un document publié par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), intitulé « Indicateurs pour des villes résilientes », présente quatre facteurs de résilience qui constituent le cadre de résilience de l’OCDE. Il s’agit des dimensions économique, sociale, institutionnelle et environnementale. Les résultats de cette étude montrent qu’une approche intersectorielle couvrant l’ensemble de ces quatre dimensions est essentielle à l’élaboration de stratégies de résilience intégrées, capables de faire face efficacement aux catastrophes et aux risques.

Cadre de l’OCDE pour la résilience des villes (Figueiredo et al., 2018)

Parmi les autres exemples d’organisations, de programmes et d’outils développés pour mesurer, évaluer et promouvoir la résilience des communautés, on peut citer l’outil d’analyse de la résilience communautaire du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ; le Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe ; le programme de profilage de la résilience urbaine d’ONU-HABITAT ; la Banque mondiale ; le programme « 100 Resilient Cities » ; l’ICLEI ; le projet RESCCUE de la Commission européenne ; et le Réseau européen d’observation de l’aménagement du territoire (ESPON).

Facteurs de soutien

1. Investissement social et économique: l’amélioration de l’accès à l’alimentation, à l’eau, à la mobilité, à l’éducation, aux soins de santé et à d’autres services sociaux est favorisée par des facteurs macroéconomiques tels que la mondialisation, les innovations technologiques et la numérisation. Ces niveaux accrus d’accessibilité contribuent à l’amélioration du niveau de vie. Un autre facteur réside dans l’utilisation d’actifs physiques résilients. Les ressources physiques, telles que les routes et les infrastructures, sont de plus en plus conçues pour continuer à fonctionner face aux catastrophes naturelles et aux perturbations sociales ou technologiques. Chaque dollar américain investi pour rendre les infrastructures résistantes aux catastrophes permet d’économiser 4 dollars américains en coûts de reconstruction (Bureau des Nations Unies pour la réduction des risques de catastrophe, 2022).
2. Accès aux fonds d’urgence: les citoyens, le monde des affaires et les institutions gouvernementales se voient offrir l’accès à des prêts à faible taux d’intérêt ou à des subventions en période d’instabilité économique. En outre, il existe plusieurs instruments de financement vert destinés à soutenir les initiatives industrielles et gouvernementales axées sur la décarbonisation et l’adaptation au changement climatique. On estime que les institutions financières doivent faire passer la part des projets respectueux du climat dans leurs portefeuilles d’une moyenne de 7 % en 2016 à 30 % d’ici 2030 afin de financer l’écologisation de l’économie, ce qui équivaut à une augmentation d’environ 1 5 000 milliards à 13 400 milliards de dollars (Société financière internationale, 2022)
3. Engagement communautaire actif et leadership efficace: les villes s’appuient sur un dialogue ouvert, la démocratie et la cohésion sociale pour créer un climat de résilience. Un niveau d’inclusivité plus élevé permet aux citoyens d’accéder à des informations et à des ressources qui contribueront à terme à renforcer la résilience locale (ICLEI, 2022). L’engagement de tous les citoyens est un élément essentiel, en particulier pour ceux qui sont les plus vulnérables aux risques. Par conséquent, la résilience est le résultat d’une bonne gouvernance associée à un leadership efficace et intuitif.
4. Efficacité environnementale des industries: une ville résiliente vise à réduire son empreinte écologique grâce à la création d’industries de valorisation des déchets, de technologies propres, d’énergies vertes et d’autres secteurs respectueux de l’environnement. Par exemple, le modèle d’économie circulaire peut favoriser la résilience des villes en réduisant leur dépendance vis-à-vis des matières premières (grâce à des stratégies telles que la prolongation de la durée de vie des produits, le surcyclage et la conception en vue de la réutilisation) (ICLEI, 2022).
5. Mise en œuvre de solutions fondées sur la nature: les solutions fondées sur la nature, telles que les zones humides, les récifs d’huîtres, les mesures de conservation et la végétalisation urbaine, sont utilisées pour restaurer, protéger et renforcer la résilience de l’environnement naturel. Le recours à ces solutions fondées sur la nature gagne du terrain dans le paysage urbain en raison de leur capacité à contribuer à la réalisation d’un grand nombre des Objectifs de développement durable des Nations unies. Par exemple, elles peuvent contribuer à protéger la vie aquatique et terrestre (ODD 14 et 15, respectivement), ce qui peut à son tour stimuler les activités économiques et la croissance (ODD 8), avoir des répercussions positives sur la production alimentaire (ODD 2), la réduction de la pauvreté (ODD 1) et, grâce à leurs retombées sur la création d’emplois, peuvent également favoriser l’autonomisation des femmes (ODD 5) et contribuer à lutter contre les inégalités (ODD 10) (ICLEI, 2022).
6. Les données et la transformation numérique favorisent l’efficacité de l’urbanisme grâce à des infrastructures de données et à des outils analytiques susceptibles de faciliter l’amélioration des infrastructures urbaines et de relever des défis tels que la réduction des déchets, l’efficacité énergétique et la préparation aux catastrophes (ICLEI, 2022). La planification de la résilience nécessite des méthodes de travail avec les données et des systèmes pouvant être facilement transposés aux décideurs afin de développer des pratiques fondées sur des données factuelles et reproductibles, ainsi que des scénarios faciles à communiquer, susceptibles d’éclairer le processus de planification de la résilience (Langenheim N., 2017).

Cartographie des parties prenantes

Carte des parties prenantes pour la mise en œuvre de la résilience urbaine (BABLE, 2022)

Potentiel du marché

Selon BCC Research, le marché mondial des technologies de conception et de planification de bâtiments résilients destinés à des villes résilientes face au changement climatique devrait passer de 82,4 milliards de dollars en 2020 à 124,8 milliards de dollars d’ici 2025, avec un taux de croissance annuel composé (TCAC) de 8,7 % entre 2020 et 2025 (BCC Research, 2020).

La résilience nécessite la transition vers une économie économe en ressources, dans laquelle l’activité économique contribue le moins possible à la dégradation des systèmes socio-écologiques. La bonne nouvelle est que les investissements à faibles émissions de carbone et résilients au changement climatique génèrent des rendements économiques bien supérieurs à ceux des investissements dans les infrastructures traditionnelles et les combustibles fossiles (World Resources Institute, 2020). Les investissements dans l’économie circulaire, les matériaux de construction résilients et les solutions fondées sur la nature apportent une contribution significative.

L’économie circulaire est une activité économique qui réduit l’extraction et l’utilisation des ressources naturelles en utilisant des matériaux et des produits déjà existants comme intrants. Les activités clés sont le recyclage, la refabrication, la réutilisation, la réparation et le partage. La mise en œuvre de ces activités au sein de la chaîne de valeur est illustrée dans la figure ci-dessous.

Modèles économiques circulaires et mise en œuvre dans différentes parties de la chaîne de valeur (Accenture, 2015)

Certains modèles économiques circulaires ont conquis une part de marché significative, mais généralement uniquement dans des niches économiques restreintes, telles que les systèmes produit-service dans le domaine des revêtements automobiles et la valorisation des ressources dans le secteur sidérurgique (McCarthy, 2018). Sur d’autres marchés, les modèles économiques circulaires ne représentent qu’un faible pourcentage ; toutefois, l’innovation technologique continue dans l’industrie manufacturière et la sensibilisation accrue des consommateurs aux questions environnementales soutiendront la croissance future des entreprises circulaires.

Part de marché des modèles économiques circulaires dans certains secteurs (McCarthy, 2018)

La croissance des modèles économiques de partage est attribuée à l’émergence d’Internet, à la technologie de la téléphonie mobile et au développement de systèmes de recommandation et de réputation (Organisation de coopération et de développement économiques, 2018). Par exemple, Airbnb est désormais devenu le plus grand fournisseur de séjours de courte durée et le nombre d’adhérents aux programmes urbains d’autopartage dans le monde augmente à un rythme annuel pouvant atteindre 65 % (Shaheen, S. et Cohen, A., 2016) ; (Recode, 2017).

En conséquence, l’économie circulaire en pleine expansion devrait créer jusqu’à 3 millions d’emplois en Europe d’ici 2030 (WRAP, 2015) et 6 millions de nouveaux emplois à l’échelle mondiale d’ici 2030 (OIT, 2018) grâce à la gestion des déchets, à la réparation, à la construction et à la production d’énergie, ainsi qu’à d’autres stratégies de production circulaire.

Matériaux de construction écologiques: il s’agit de matériaux présentant un taux de récupération ou de recyclabilité, ou provenant de sources durables. Ils se caractérisent également par leur non-toxicité, leur efficacité énergétique et leur obtention socialement responsable.

La construction écologique dans le secteur résidentiel est en augmentation en raison du nombre croissant de réglementations et de politiques imposant des structures économes en énergie, ainsi que la réduction des émissions de GES et les économies d’énergie (Allied Market Research, 2022). Les matériaux de construction écologiques étant réputés pour l’utilisation de ressources réutilisées, ils contribuent à réduire l’épuisement des ressources naturelles, la pollution atmosphérique, la contamination des ressources en eau douce et la perte de biodiversité, tout en favorisant la séquestration du carbone. Par conséquent, la taille du marché mondial des matériaux de construction écologiques devrait atteindre 377 029 millions de dollars d’ici 2022, contre 171 475 millions de dollars en 2015, les principaux marchés se situant en Allemagne, aux États-Unis et dans d’autres pays d’Europe occidentale et scandinaves (Mordar Intelligence, 2022).

Solutions fondées sur la nature: les SFN offrent et soutiennent une multitude de services écosystémiques, tels que les services d’approvisionnement, de régulation, de soutien et les services culturels. À l’échelle mondiale, les services écosystémiques représentent une valeur estimée à 125 000 milliards de dollars par an et soutiennent des secteurs (tels que l’agriculture, la pêche, la sylviculture et le tourisme) qui emploient 1,2 milliard de personnes (World Resources Institute, 2020). Selon laCommission mondiale sur l’adaptation (2021), elles offrent généralement un triple dividende d’avantages :

• Des gains économiques, allant des emplois immédiats liés à la restauration et à la protection de la nature à la croissance économique à long terme associée à une sécurité alimentaire et hydrique accrue, à la productivité des entreprises, ainsi qu’à la valeur du tourisme et des loisirs.
• Des pertes évitées grâce à la protection des communautés et des infrastructures contre les inondations, les tempêtes et les vagues de chaleur, ce qui permet à de nombreux pays d’économiser des milliards de dollars chaque année.
• Des avantages sociaux et environnementaux, allant d’un air plus pur, qui améliore la santé humaine et atténue le changement climatique, à la création d’habitats supplémentaires pour les espèces menacées.

Sans surprise, des investissements importants sont consacrés aux solutions fondées sur la nature. Les investissements actuels dans les solutions fondées sur la nature (SFN) à l’échelle mondiale s’élèvent à 133 milliards de dollars, les investissements asiatiques étant estimés à 45 milliards de dollars (soit le montant le plus élevé de toutes les régions du monde) et les investissements européens totalisant environ 25 milliards de dollars par an (Chandler, 2022). Dans le contexte de la COP26 et des objectifs de zéro émission nette qui se profilent, le monde doit tripler ses investissements dans les solutions fondées sur la nature (SFN) d’ici 2030 et les quadrupler d’ici 2050 afin d’atteindre les objectifs en matière de changement climatique, de biodiversité et de dégradation des sols (Nations Unies, 2022).

Initiatives du gouvernement

Les financements axés sur l’adaptation au changement climatique, la réduction des GES, la relance économique et la diversification sont mis à profit pour renforcer la résilience urbaine. Certains d’entre eux sont décrits ci-dessous :

1. Le financement climatique de la Société financière internationale(SFI) : des sources de financement publiques, privées et alternatives destinées à soutenir les mesures d’atténuation et d’adaptation face au changement climatique.
2. Le Pacte vert pour l’Europe : des fonds consacrés à la transition vers l’ e une économie moderne, économe en ressources et compétitive grâce à des investissements majeurs dans la protection et la restauration de l’environnement, à une croissance économique dissociée de l’utilisation des ressources, et à la garantie que personne ni aucun lieu ne soit laissé pour compte. Le Pacte vert pour l’Europe est également mis à profit pour la relance post-pandémie de COVID-19.
3. Le «Nouveau Bauhaus européen»: projet environnemental, économique et culturel visant à associer design, durabilité, accessibilité, caractère abordable et investissements afin de contribuer à la mise en œuvre du Pacte vert pour l’Europe.
4. Le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture: soutient la transition vers des chaînes de valeur plus durables fondées sur les océans, les mers et les activités côtières.
5. Le Mécanisme de financement du capital naturel (NCFF) de la Banque européenne d’investissement octroie des subventions pour la préparation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de projets de solutions fondées sur la nature.

D’autres instruments de financement importants de l’UE sont mobilisés en faveur de la recherche, de l’innovation et des solutions visant à renforcer la résilience urbaine. Il s’agit notamment :

1. le Fonds européen de développement régional (FEDER)
2. le Fonds social européen (FSE)
3. le Fonds de cohésion (FC)
4. le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)
5. Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
6. LIFE+ Action pour le climat
7. Coopération européenne en science et technologie (COST)

Structure des coûts

Ressources nécessaires à la mise en œuvre de la résilience urbaine (BABLE, 2022)

Modèles d'exploitation

La recherche de la résilience urbaine constitue un idéal pour les collectivités locales. Cependant, la mise en œuvre de la résilience urbaine est un processus controversé impliquant diverses parties prenantes, qui nécessite de s’interroger avec soin sur les questions suivantes : pour qui, quoi, quand, où et pourquoi (Meerow et al., 2016). Différents modèles ont été identifiés et sont examinés ci-dessous.

1. Échelle de flexibilité : elle met l’accent sur la flexibilité des systèmes existants, qui va de la persistance à la transformation en passant par la transition. La persistance reflète le principe d’ingénierie selon lequel les systèmes doivent résister aux perturbations (par exemple, des bâtiments robustes face aux impacts d’une tempête) et s’efforcer de maintenir le statu quo (Chelleri, 2012). La transition fait référence à la capacité à s’adapter progressivement (Romero-Lankao, 2013). La transformation fait référence à des changements plus radicaux au sein des systèmes (Brown, 2012).
2. Échelle temporelle: la résilience est envisagée en mettant l’accent sur le temps nécessaire au rétablissement. « La résilience se mesure par le temps nécessaire pour revenir à un état stable antérieur après une perturbation » (Meerow, 2016). Ce type de modèle revêt une importance particulière après la survenue de chocs tels que l’apparition soudaine de catastrophes d’origine humaine et de catastrophes naturelles. Le modèle opposé se concentre sur la reprise sans qu’il soit nécessaire de prendre en compte l’implication du temps, par exemple pour surmonter un défi ou un facteur de stress dont l’évolution est progressive, tel que l’îlot de chaleur urbain.
3. Échelle du système: dans cette approche, la résilience porte soit sur les actifs urbains, soit sur les systèmes. Les approches fondées sur les actifs ont tendance à mettre l’accent sur la redondance des actifs physiques, tels que les infrastructures artificielles, et sur la diversité de l’environnement naturel, plutôt que les approches fondées sur les systèmes, qui prennent en compte les réseaux sociaux, les connaissances et les systèmes physiques (Arup, 2014).

Exigences légales

Les textes réglementaires se rapportant directement à l’objectif de résilience ou visant indirectement à atteindre la résilience sont les suivants :

1. Directive 2004/35/CE de l’UE: elle établit des règles en matière de responsabilité environnementale concernant la prévention et la réparation des dommages causés à l’environnement.
2. Stratégie de l’UE sur l’adaptation au changement climatique: elle définit un plan d’action visant à éviter les effets du changement climatique grâce à l’élaboration, à la planification et à la mise en œuvre de solutions.
3. Stratégie de l’UE en matière de biodiversité: elle met l’accent sur les moyens de favoriser la biodiversité.

Données et normes

1. ISO/TR 22371 Sécurité et résilience – Cadre de résilience urbaine: vise à aider les pouvoirs publics à renforcer leurs capacités pour faire face aux défis posés par l’urbanisation et le changement climatique
2. Le cadre de résilience urbaine d’ARUP fournit un cadre destiné à accompagner les villes dans le développement stratégique de leur résilience urbaine. L’indice de résilience urbaine d’ARUP est conçu pour servir d’outil de planification et de prise de décision afin d’orienter les investissements urbains vers la résilience.
3. Agenda 2030 pour le développement durable: définit 17 objectifs de développement durable (ODD) visant à promouvoir la prospérité tout en protégeant la planète et en luttant contre le changement climatique. L’ODD n° 11 accorde spécifiquement la priorité aux actions visant à rendre les villes et les établissements humains inclusifs, sûrs, résilients et durables.
4. Accord de Paris: met l’accent sur le renforcement de la réponse mondiale au changement climatique en accordant une place prépondérante à l’adaptation et à la résilience.
5. Nouvel agenda urbain (NUA) du Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-Habitat): propose une vision commune pour un avenir urbain meilleur, résilient et plus durable en repensant la manière dont les villes et les établissements humains sont planifiés, conçus, financés, développés, gouvernés et gérés.
6. L’outil de profilage de la résilience des villes (CRPT) d’ONU-Habitat : un outil développé pour aider les gouvernements à obtenir de meilleurs résultats en matière de résilience, avec le soutien d’ONU-Habitat afin de maximiser l’impact de la mise en œuvre du CRPT.
7. Système d’évaluation de la résilience de la Banque mondiale: propose une méthodologie permettant de renforcer et de suivre la résilience face au changement climatique.
8. Kit d’action climatique de l’ISO: propose un recueil d’études de cas destinées à aider les décideurs politiques à mettre en œuvre des initiatives axées sur la réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre.
9. Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030: fournit aux signataires des plans d’action sur la manière d’aborder la réduction des risques de catastrophe.