Resiliência urbana

Descrição

A resiliência tornou-se um termo em voga nos círculos do planeamento urbano, enquanto abordagem estratégica para dar resposta às complexidades dos desafios que afetam as dimensões natural, económica, social, física e institucional das cidades. A resiliência urbana refere-se à capacidade de um sistema urbano e de todos os seus constituintes, em todas as escalas temporais e espaciais, de manter ou regressar rapidamente às funções desejadas perante uma perturbação, de se adaptar à mudança e de transformar rapidamente os sistemas que limitam a capacidade de adaptação atual ou futura (Meerow, 2016).

A resiliência requer uma implementação cíclica das fases de preparação, resposta, recuperação e mitigação (Mackinnon, 2015). Esta abordagem cíclica deverá, idealmente, resultar numa cidade com características de resiliência. As características de um sistema resiliente, tal como sugerido pela Arup (2014), são ilustradas e descritas na figura abaixo.

Qualidades dos Sistemas Resilientes (Arup, 2014)

Flexível: a capacidade do sistema de mudar, evoluir e adaptar-se a circunstâncias em mudança através da introdução de novos conhecimentos ou da adoção de tecnologias alternativas.

Redundância: capacidade excedentária criada intencionalmente no seio dos sistemas para fazer face a perturbações, por exemplo, aumento da procura ou pressões extremas. Se um componente do sistema falhar, podem ser utilizadas outras vias para satisfazer necessidades funcionais essenciais.

Robusto: a capacidade de resistir aos impactos de condições extremas e de evitar um colapso catastrófico da cidade devido à falha de um único elemento, através da antecipação de falhas do sistema e de medidas destinadas a maximizar a previsibilidade e a segurança.

Engenhosidade: a capacidade de encontrar rapidamente formas de satisfazer as necessidades durante um choque ou em situações de tensão, por exemplo, investindo na capacidade de antecipar condições futuras, definir prioridades e mobilizar e coordenar os recursos necessários (humanos, financeiros e físicos).

Reflexiva: a disposição para aceitar resultados imprevisíveis e modificar continuamente as normas, de modo a dar resposta adequada aos choques e pressões contemporâneos.

Inclusiva: a disposição para consultar e envolver os membros da comunidade, em particular aqueles que se encontram em situação de vulnerabilidade.

Integrada: o compromisso de se apoiar mutuamente na obtenção de um resultado comum, através de sistemas de feedback contínuos e de colaboração em diferentes escalas de operação em toda a cidade.

Modelo de Valor

As avaliações dos aspetos económicos da resiliência sugerem que os benefícios desses investimentos em ambientes urbanos vulneráveis são, pelo menos, o dobro do custo (Banco Asiático de Desenvolvimento, 2020) A UN-Habitat sugere que as estimativas sejam ainda mais elevadas (UN-Habitat, 2017), na medida em que, por cada dólar investido na preparação para catástrofes, estima-se que se evitem perdas económicas no valor de cinco a dez dólares. Estas poupanças devem-se às vantagens esperadas com ecossistemas resilientes, algumas das quais são apresentadas abaixo.

Modelo de Valor para a Implementação da Resiliência Urbana (BABLE, 2022)

Embora suscite grande interesse devido às crescentes preocupações com as principais ameaças e catástrofes ambientais, a implementação da resiliência urbana também acarreta alguns custos. A implementação de medidas de resiliência urbana raramente é simples e envolve os desafios tradicionais relacionados com recursos, vontade política e adoção. Para além destes, implica também desafios únicos, tais como a necessidade de uma coordenação alargada entre o governo e as organizações não governamentais; a definição do início e do fim da implementação; a manutenção da adaptabilidade às condições sociais, políticas, económicas e ambientais em constante mudança; horizontes temporais divergentes entre o período de implementação e a ameaça prevista; e resultados diversos a medir e avaliar (Shamsuddin, 2020).

Contexto da Cidade

Os centros urbanos são pólos de atração devido ao melhor acesso a serviços, bens e oportunidades de progresso pessoal. A atração exercida pela paisagem urbana significa que esta está constantemente sujeita a vulnerabilidades. Um estudo realizado em 616 cidades — onde vivem 1,7 mil milhões de pessoas, com um PIB combinado de 35 biliões de dólares, o que corresponde a metade da produção económica total mundial — revelou que as inundações colocam em risco mais residentes urbanos do que qualquer outro risco natural, seguidas pelos terramotos e pelas tempestades (SwissRe, 2013).

O afluxo contínuo de pessoas, com o consequente aumento da procura e da pressão sobre os recursos, as infraestruturas e os sistemas socioeconómicos, combinado com as implicações inevitáveis das alterações climáticas, exige uma reflexão estratégica na governação das cidades. Os governos municipais são, por conseguinte, chamados a assumir um papel mais proativo e a tornar-se os principais impulsionadores da resiliência.

A nível global, não existe um método consensual sobre como medir a resiliência de uma cidade ou local. No entanto, existem vários quadros de referência. O Índice de Resiliência Urbana da Arup, desenvolvido em colaboração com a Fundação Rockefeller, é um dos muitos quadros utilizados para medir a resiliência urbana e comparar o desempenho ao longo do tempo. O índice compreende quatro temas que representam o que as partes interessadas de seis cidades consideram serem as funções urbanas essenciais para melhorar a resiliência. Estes incluem saúde e bem-estar; economia e sociedade; infraestruturas e ecossistemas; e liderança e estratégia. Os detalhes dos indicadores considerados no âmbito destas quatro dimensões diferentes podem ser consultados nos gráficos abaixo.

Dimensões do Índice de Resiliência Urbana da Arup (Arup & Fundação Rockefeller, 2015)

Um artigo publicado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), intitulado «Indicadores para Cidades Resilientes», apresenta quatro fatores impulsionadores da resiliência que constituem o Quadro de Resiliência da OCDE. Estes incluem os aspetos económico, social, institucional e ambiental. Os resultados do estudo demonstram que uma abordagem intersetorial que abranja todas as quatro dimensões é fundamental para o desenvolvimento de estratégias integradas de resiliência, capazes de fazer face de forma eficaz a catástrofes e riscos.

Quadro de Resiliência da OCDE para as Cidades (Figueiredo et al., 2018)

Outros exemplos de organizações, programas e ferramentas desenvolvidos para medir, avaliar e promover a resiliência comunitária incluem a ferramenta de «Análise da Resiliência Baseada na Comunidade» do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD); o Gabinete das Nações Unidas para a Redução do Risco de Catástrofes; o Programa de Perfil de Resiliência Urbana da UN-HABITAT; o Banco Mundial; o programa «100 Cidades Resilientes»; o ICLEI; o projeto RESCCUE da Comissão Europeia; e a Rede Europeia de Observação do Ordenamento do Território (ESPON).

Factores de Suporte

1. Investimento social e económico: A melhoria do acesso a alimentos, água, mobilidade, educação, cuidados de saúde e outros serviços sociais é apoiada por fatores macroeconómicos, tais como a globalização, as inovações tecnológicas e a digitalização. Os níveis mais elevados de acessibilidade estão a contribuir para a melhoria dos padrões de vida. Um fator adicional é a utilização de ativos físicos resilientes. Os recursos físicos, tais como estradas e infraestruturas, estão a ser cada vez mais concebidos para continuarem a funcionar face a catástrofes naturais e a perturbações sociais ou tecnológicas. Cada dólar americano investido na criação de infraestruturas resilientes a catástrofes poupa 4 dólares americanos em reconstrução (Gabinete das Nações Unidas para a Redução do Risco de Catástrofes, 2022).
2. Acessibilidade a fundos de emergência: os cidadãos, a comunidade empresarial e as instituições governamentais têm acesso a empréstimos a juros baixos ou a subvenções em períodos de instabilidade económica. Além disso, existem vários instrumentos de financiamento verde para apoiar iniciativas industriais e governamentais que se centram na descarbonização e na adaptação às alterações climáticas. Estima-se que as instituições financeiras tenham de aumentar a percentagem de projetos amigos do clima nas suas carteiras, de uma média de 7% em 2016 para 30% até 2030, a fim de financiar a transição para uma economia mais verde, o que equivale a um aumento de aproximadamente 1,5 biliões para 13,4 biliões de dólares (Corporação Financeira Internacional, 2022)
3. Envolvimento ativo da comunidade e liderança eficaz: as cidades dependem do diálogo aberto, da democracia e da coesão social para criar um ambiente resiliente. Um nível mais elevado de inclusão permite que os cidadãos tenham acesso a informações e recursos que, a longo prazo, conduzirão à construção da resiliência local (ICLEI, 2022). O envolvimento de todos os cidadãos é um ingrediente essencial, particularmente para aqueles que se encontram mais vulneráveis aos riscos. Por conseguinte, a resiliência é o resultado de uma boa governação com uma liderança eficaz e intuitiva.
4. Indústrias ambientalmente eficientes: Uma cidade resiliente tem como objetivo reduzir a sua pegada ecológica através da criação de indústrias que transformam resíduos em recursos, de tecnologias limpas, de energia verde e de outras indústrias ambientalmente eficientes. Por exemplo, o modelo de economia circular pode promover a resiliência das cidades ao reduzir a dependência de matérias-primas (através de estratégias como o prolongamento da vida útil dos produtos, a valorização criativa e o design para reutilização) (ICLEI, 2022).
5. Implementação de soluções baseadas na natureza: Soluções baseadas na natureza, tais como zonas húmidas, recifes de ostras, ações de conservação e ecologização urbana, estão a ser utilizadas para restaurar, proteger e aumentar a resiliência do ambiente natural. A utilização de soluções baseadas na natureza está a ganhar força no panorama urbano devido à sua capacidade de concretizar muitos dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU. Por exemplo, podem ajudar a proteger a vida subaquática e terrestre (ODS 14 e 15, respetivamente), o que, por sua vez, pode estimular as atividades económicas e o crescimento (ODS 8), ter repercussões positivas na produção alimentar (ODS 2), a redução da pobreza (ODS 1) e, através dos efeitos de repercussão na criação de emprego, podem também empoderar as mulheres (ODS 5) e ajudar a combater as desigualdades (ODS 10) (ICLEI, 2022).
6. Os dados e a transformação digital estão a promover a eficiência do planeamento urbano através de infraestruturas de dados e ferramentas analíticas que podem facilitar a melhoria das infraestruturas urbanas e dar resposta a desafios, tais como a redução de resíduos, a eficiência energética e a preparação para catástrofes (ICLEI, 2022). O planeamento da resiliência requer métodos de trabalho com dados e sistemas que possam ser facilmente traduzidos para os decisores, de modo a desenvolver práticas baseadas em evidências e replicáveis, bem como cenários facilmente comunicáveis que possam informar o processo de planeamento da resiliência (Langenheim N., 2017).

Mapeamento de Stakeholders

Mapa das partes interessadas na implementação da resiliência urbana (BABLE, 2022)

Potencial de Mercado

De acordo com a BCC Research, o mercado global de tecnologias de conceção e planeamento de edifícios resilientes para cidades resilientes às alterações climáticas deverá crescer de 82,4 mil milhões de dólares em 2020 para 124,8 mil milhões de dólares até 2025, a uma taxa de crescimento anual composta (CAGR) de 8,7% durante o período de 2020 a 2025 (BCC Research, 2020).

A resiliência exige a transição para uma economia eficiente em termos de recursos, na qual a atividade económica contribua o menos possível para a deterioração dos sistemas socioecológicos. A boa notícia é que os investimentos de baixo carbono e resilientes às alterações climáticas proporcionam retornos económicos muito superiores aos investimentos em infraestruturas tradicionais e combustíveis fósseis (World Resources Institute, 2020). Os investimentos na economia circular, em materiais de construção resilientes e em soluções baseadas na natureza estão a dar contributos significativos.

A economia circular é uma atividade económica que reduz a extração e a utilização de recursos naturais, recorrendo a materiais e produtos já existentes como fatores de produção. As atividades-chave são a reciclagem, a refabricação, a reutilização, a reparação e a partilha. A implementação destas atividades na cadeia de valor é ilustrada na figura abaixo.

Modelos de Negócio Circulares e Implementação em Diferentes Partes da Cadeia de Valor (Accenture, 2015)

Alguns modelos de negócio circular alcançaram uma quota de mercado significativa, mas, normalmente, apenas em nichos económicos restritos, tais como os sistemas de produto-serviço nos revestimentos automóveis e a recuperação de recursos no setor siderúrgico (McCarthy, 2018). Noutros mercados, os modelos de negócio circulares representam uma pequena percentagem; no entanto, a inovação tecnológica contínua na indústria transformadora e a crescente consciência ambiental entre os consumidores irão apoiar o crescimento futuro das empresas circulares.

Quota de mercado dos modelos de negócio circulares em setores selecionados (McCarthy, 2018)

O crescimento dos modelos de negócio de partilha é atribuído ao surgimento da Internet, à tecnologia dos telemóveis e ao desenvolvimento de sistemas de recomendação e de reputação (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, 2018). Por exemplo, a Airbnb tornou-se atualmente o maior fornecedor individual de estadias de curta duração e o número global de membros de programas urbanos de partilha de automóveis está a crescer a uma taxa anual de até 65 % (Shaheen, S. e Cohen, A., 2016); (Recode, 2017).

Consequentemente, prevê-se que a economia circular em expansão crie até 3 milhões de postos de trabalho na Europa até 2030 (WRAP, 2015) e 6 milhões de novos postos de trabalho a nível global até 2030 (OIT, 2018) através da gestão de resíduos, reparação, construção e produção de energia, bem como de outras estratégias de produção circular.

Materiais de construção ecológicos: são materiais que apresentam uma taxa de recuperação ou reciclabilidade ou que provêm de fontes sustentáveis. Caracterizam-se também por serem não tóxicos, energeticamente eficientes e obtidos de forma socialmente responsável.

A construção de edifícios ecológicos no setor residencial está a aumentar devido ao número crescente de regulamentos e políticas de construção que exigem estruturas energeticamente eficientes, bem como a redução das emissões de gases com efeito de estufa e a poupança de energia (Allied Market Research, 2022). Uma vez que os materiais de construção ecológicos se distinguem pela utilização de recursos reutilizados, estes materiais reduzem o esgotamento dos recursos naturais, a poluição atmosférica, a contaminação dos recursos de água doce e a perda de biodiversidade, além de aumentarem o sequestro de carbono. Consequentemente, prevê-se que a dimensão do mercado global de materiais de construção ecológicos atinja 377 029 milhões de dólares até 2022, face aos 171 475 milhões de dólares registados em 2015, sendo os principais mercados a Alemanha, os Estados Unidos e outros países da Europa Ocidental e da Escandinávia (Mordar Intelligence, 2022).

Soluções baseadas na natureza: as NBS oferecem e apoiam uma multiplicidade de serviços ecossistémicos, tais como serviços de provisão, regulação, apoio e serviços culturais. Estima-se que os serviços ecossistémicos a nível mundial tenham um valor anual de 125 biliões de dólares e que sustentem setores (como a agricultura, a pesca, a silvicultura e o turismo) que empregam 1,2 mil milhões de pessoas (World Resources Institute, 2020). De acordo com aComissão Global para a Adaptação (2021), estas soluções proporcionam normalmente um triplo dividendo de benefícios:

• Ganhos económicos, desde postos de trabalho imediatos na restauração e proteção da natureza até ao crescimento económico a longo prazo associado ao aumento da segurança alimentar e hídrica, à produtividade empresarial e ao valor do turismo e das atividades recreativas.
• Perdas evitadas, decorrentes da proteção das comunidades e das infraestruturas contra inundações, tempestades e ondas de calor, poupando a muitos países milhares de milhões de dólares todos os anos.
• Benefícios sociais e ambientais, desde um ar mais limpo que melhora a saúde humana e atenua as alterações climáticas, até mais habitat para espécies ameaçadas de extinção.

Como era de esperar, estão a ser realizados investimentos significativos em soluções baseadas na natureza. Os investimentos atuais em SBN a nível global ascenderam a 133 mil milhões de dólares, com os investimentos asiáticos estimados em 45 mil milhões de dólares (o valor mais elevado de qualquer região global) e os investimentos europeus a totalizarem cerca de 25 mil milhões de dólares anualmente (Chandler, 2022). No contexto da COP26 e das metas iminentes de emissões líquidas nulas, o mundo deve triplicar os seus investimentos em soluções baseadas na natureza (NBS) até 2030 e quadruplicá-los até 2050 para cumprir as metas relativas às alterações climáticas, à biodiversidade e à degradação dos solos (Nações Unidas, 2022).

Iniciativas do Governo

O financiamento centrado na adaptação às alterações climáticas, na redução das emissões de gases com efeito de estufa, na recuperação económica e na diversificação está a ser utilizado para reforçar a resiliência urbana. Alguns destes são descritos a seguir:

1. Financiamento Climático da Corporação Financeira Internacional(IFC): fontes de financiamento públicas, privadas e alternativas centradas no apoio a ações de mitigação e adaptação que abordam as alterações climáticas.
2. O Pacto Verde Europeu: fundos dedicados à transição para uma economi e, moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, através de investimentos significativos na proteção e recuperação ambiental, no crescimento económico dissociado do uso de recursos e na garantia de que nenhuma pessoa nem nenhum local seja deixado para trás. O Pacto Verde Europeu está também a ser utilizado para a recuperação da pandemia da COVID-19.
3. Novo Bauhaus Europeu: projeto ambiental, económico e cultural, que visa combinar design, sustentabilidade, acessibilidade, acessibilidade financeira e investimento para ajudar a concretizar o Pacto Verde Europeu.
4. O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura: apoia a transição para cadeias de valor mais sustentáveis baseadas nos oceanos, nos mares e nas atividades costeiras.
5. O Mecanismo de Financiamento do Capital Natural (NCFF) do Banco Europeu de Investimento concede subvenções para a preparação, implementação, monitorização e avaliação de soluções baseadas na natureza.

Outros instrumentos de financiamento significativos da UE estão a ser canalizados para a investigação, a inovação e soluções destinadas a apoiar a resiliência urbana. Entre estes incluem-se:

1. Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)
2. Fundo Social Europeu (FSE)
3. Fundo de Coesão (FC)
4. Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)
5. Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP)
6. LIFE+ Ação Climática
7. Cooperação Europeia em Ciência e Tecnologia (COST)

Estrutura de Custos

Recursos necessários para a implementação da resiliência urbana (BABLE, 2022)

Modelos de Funcionamento

A busca pela resiliência urbana constitui um estado ideal para os municípios. No entanto, a implementação da resiliência urbana é um processo controverso no qual estão envolvidas diversas partes interessadas, exigindo uma análise cuidadosa sobre para quem, o quê, quando, onde e porquê se visa a resiliência (Meerow et al., 2016). Foram identificados e analisados abaixo diversos modelos.

1. Escala de flexibilidade: centra-se na flexibilidade dos sistemas existentes, que varia entre persistência, transição e transformação. A persistência reflete o princípio da engenharia segundo o qual os sistemas devem resistir a perturbações (ou seja, edifícios robustos face aos impactos de tempestades) e procurar manter o status quo (Chelleri, 2012). A transição refere-se à capacidade de adaptação gradual (Romero-Lankao, 2013). A transformação refere-se a mudanças mais radicais nos sistemas (Brown, 2012)
2. Escala temporal: A resiliência é considerada com foco no tempo necessário para a recuperação. A resiliência é medida pelo tempo necessário para regressar a um estado estável anterior após uma perturbação» (Meerow, 2016). Este tipo de modelo é especialmente crítico após a ocorrência de choques, tais como o início repentino de catástrofes de origem humana e catástrofes naturais. O modelo oposto centra-se na recuperação sem necessidade de considerar as implicações temporais, tais como a superação de um desafio que se desenvolve gradualmente ou de um fator de stress como a ilha de calor urbana.
3. Escala do sistema: Com esta abordagem, a resiliência centra-se quer nos ativos urbanos, quer nos sistemas. As abordagens baseadas em ativos tendem a centrar-se na redundância de ativos físicos, tais como infraestruturas construídas pelo homem e a diversidade do ambiente natural, em vez de abordagens baseadas em sistemas que têm em conta as redes sociais, o conhecimento e os sistemas físicos (Arup, 2014).

Requisitos Legais

Os regulamentos diretamente relacionados com o objetivo da resiliência ou indiretamente centrados na consecução da resiliência são os seguintes:

1. Diretiva 2004/35/CE da UE: estabelece regras em matéria de responsabilidade ambiental no que diz respeito à prevenção e reparação de danos ambientais.
2. Estratégia da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas: estabelece um plano de ação para evitar os impactos das alterações climáticas através do desenvolvimento, planeamento e implementação de soluções.
3. Estratégia da UE para a Biodiversidade: centra-se em formas de promover a biodiversidade.

Dados e Normas

1. ISO/TR 22371 Segurança e Resiliência — Quadro de Resiliência Urbana: destina-se a ajudar os governos a reforçar a sua capacidade para fazer face aos desafios decorrentes da urbanização e das alterações climáticas
2. O Quadro de Resiliência Urbana da ARUP fornece um quadro de referência para apoiar as cidades no desenvolvimento estratégico da resiliência urbana. O índice de Resiliência Urbana da ARUP destina-se a servir como ferramenta de planeamento e tomada de decisões, com vista a orientar os investimentos urbanos no sentido da resiliência.
3. Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável: estabelece 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) que visam promover a prosperidade, protegendo simultaneamente o planeta e combatendo as alterações climáticas. O ODS 11 dá prioridade específica a ações que visam tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.
4. Acordo de Paris: centra-se no reforço da resposta global às alterações climáticas, conferindo relevância à adaptação e à resiliência.
5. Nova Agenda Urbana (NUA) do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat): proporciona uma visão comum para um futuro urbano melhor, resiliente e mais sustentável, reavaliando a forma como as cidades e os assentamentos humanos são planeados, concebidos, financiados, desenvolvidos, governados e geridos.
6. Ferramenta de Perfil de Resiliência Urbana (CRPT) do UN-Habitat: uma ferramenta desenvolvida para ajudar os governos a alcançar melhores resultados em matéria de resiliência, com o apoio do UN-Habitat, a fim de maximizar o impacto da implementação da CRPT.
7. Sistema de Classificação de Resiliência do Banco Mundial: fornece uma metodologia para desenvolver e acompanhar a resiliência às alterações climáticas.
8. Kit de Ação Climática da ISO: disponibiliza uma coleção de estudos de caso para apoiar os decisores políticos em iniciativas centradas na redução das emissões líquidas de gases com efeito de estufa.
9. Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes 2015–2030: fornece aos signatários planos de ação sobre como abordar a redução do risco de catástrofes.