Resiliência urbana

Descrição

A resiliência tornou-se uma palavra de ordem nas esferas do planeamento urbano como uma abordagem estratégica para enfrentar as complexidades dos desafios com que se confrontam as dimensões natural, económica, social, física e institucional das cidades. A resiliência urbana refere-se à capacidade de um sistema urbano e de todos os seus constituintes em escalas temporais e espaciais para manter ou regressar rapidamente às funções desejadas face a uma perturbação, para se adaptar à mudança e para transformar rapidamente os sistemas que limitam a capacidade de adaptação atual ou futura(Meerow, 2016).

A resiliência requer uma implementação cíclica das fases de preparação, resposta, recuperação e mitigação(Mackinnon, 2015). Esta abordagem cíclica deve, idealmente, resultar numa cidade com características de resiliência. As características de um sistema resiliente, como sugerido por Arup (2014), são ilustradas e descritas na figura abaixo.

Qualidades dos Sistemas Resilientes (Arup, 2014)

Flexível: a capacidade do sistema para mudar, evoluir e adaptar-se a circunstâncias variáveis através da introdução de novos conhecimentos ou da adoção de tecnologias alternativas.

Redundante: capacidade de reserva criada intencionalmente nos sistemas para acomodar perturbações, por exemplo, aumento da procura ou pressões extremas. Se um componente do sistema falhar, podem ser utilizadas outras vias para satisfazer as necessidades funcionais essenciais.

Robustez: a capacidade de resistir aos impactos de condições extremas e de evitar um colapso catastrófico da cidade devido à falha de um único elemento, através da antecipação de falhas do sistema e de disposições que maximizem a previsibilidade e a segurança.

Recursos: a capacidade de encontrar rapidamente formas de satisfazer as necessidades durante um choque ou sob stress, por exemplo, investindo na capacidade de antecipar condições futuras, estabelecer prioridades e mobilizar e coordenar os recursos necessários (humanos, financeiros e físicos).

Reflexivo: a vontade de aceitar resultados imprevisíveis e de modificar continuamente as normas para enfrentar adequadamente os choques e as tensões actuais.

Inclusivo: a vontade de consultar e envolver os membros da comunidade, particularmente os que são vulneráveis.

Integrado: o compromisso de se apoiar mutuamente num resultado comum através de sistemas de feedback contínuos e da colaboração entre diferentes escalas de operação em toda a cidade.

Modelo de Valor

As avaliações da economia da resiliência sugerem que os benefícios de tais investimentos em ambientes urbanos vulneráveis são, pelo menos, o dobro do custo(Banco Asiático de Desenvolvimento, 2020). As estimativas são sugeridas como sendo ainda maiores pela UN-Habitat,(UN-Habitat, 2017), na medida em que por cada dólar investido na preparação para catástrofes, estima-se que são poupados cinco a dez dólares em perdas económicas. Estas poupanças devem-se às vantagens esperadas com ecossistemas resilientes, algumas das quais são apresentadas abaixo.

Modelo de Valor para a Implementação da Resiliência Urbana (BABLE, 2022)

Embora de grande interesse devido às crescentes preocupações com as grandes ameaças e catástrofes ambientais, a implementação da resiliência urbana tem também alguns custos associados. A implementação de medidas de resiliência urbana raramente é simples e implica os desafios tradicionais de recursos, vontade política e adoção. Para além destes, também implica desafios únicos, como a necessidade de uma coordenação extensiva entre organizações governamentais e não governamentais; a definição de onde começa e acaba a implementação; a manutenção da adaptabilidade a condições sociais, políticas, económicas e ambientais em mudança; horizontes temporais divergentes entre o período de implementação e a ameaça prevista; e diversos resultados a medir e avaliar(Shamsuddin, 2020).

Contexto da Cidade

Os centros urbanos são pólos atractivos devido ao melhor acesso a serviços, bens e oportunidades de desenvolvimento pessoal. O poder de atração da paisagem urbana significa que está constantemente suscetível a vulnerabilidades. Um estudo realizado em 616 cidades - que albergam 1,7 mil milhões de pessoas, com um PIB combinado de 35 biliões de dólares, metade da produção económica total do mundo - concluiu que as inundações põem em perigo mais habitantes do que qualquer outro perigo natural, seguidas dos terramotos e das tempestades(SwissRe, 2013).

O afluxo contínuo de pessoas, com o consequente aumento da procura e da pressão sobre os recursos, as infra-estruturas e os sistemas socioeconómicos, combinado com as implicações inevitáveis das alterações climáticas, exige uma consideração estratégica na governação das cidades. Os governos das cidades devem, por conseguinte, ser maiores proponentes e impulsionadores da resiliência.

A nível mundial, não existe um método consensual para medir a resiliência de uma cidade ou local. No entanto, existem vários enquadramentos. O Índice de Resiliência da Cidade da Arup, desenvolvido em conjunto com a Fundação Rockefeller, é um dos muitos quadros utilizados para medir a resiliência da cidade e comparar o desempenho ao longo do tempo. O índice inclui quatro temas que representam o que os intervenientes urbanos de seis cidades consideram ser as principais funções da cidade relevantes para melhorar a resiliência. Estes temas incluem a saúde e o bem-estar; a economia e a sociedade; as infra-estruturas e os ecossistemas; e a liderança e a estratégia. Os pormenores dos indicadores considerados no âmbito destas quatro dimensões diferentes podem ser vistos nos gráficos abaixo.

Dimensões do Índice de Resiliência da Cidade ARUP (Arup & The Rockefeller Foundation, 2015)

Um documento publicado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), intitulado Indicadores para Cidades Resilientes, apresenta quatro factores de resiliência que constituem o Quadro de Resiliência da OCDE. Estes incluem o económico, o social, o institucional e o ambiental. Os resultados do estudo mostram que uma abordagem trans-setorial nas quatro dimensões é fundamental para o desenvolvimento de estratégias de resiliência integradas que possam enfrentar eficazmente as catástrofes e os riscos.

Quadro de Resiliência da OCDE para as Cidades (Figueiredo et al., 2018)

Outros exemplos de organizações, programas e ferramentas desenvolvidos para medir, avaliar e promover a resiliência da comunidade incluem a ferramenta Community-Based Resilience Analysis do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD); o Gabinete das Nações Unidas para a Redução do Risco de Catástrofes; o City Resilience Profiling Program do UN-HABITAT; o Banco Mundial; o programa 100 Resilient Cities; o ICLEI; o projeto RESCCUE da Comissão Europeia; e a European Spatial Planning Observation Network (ESPON).

Factores de Suporte

1. Investimento social e económico: A melhoria do acesso a alimentos, água, mobilidade, educação, cuidados de saúde e outros serviços sociais é apoiada por factores macroeconómicos como a globalização, as inovações tecnológicas e a digitalização. Os níveis mais elevados de acessibilidade estão a apoiar a melhoria dos padrões de vida. Um fator adicional é a utilização de activos físicos resilientes. Os recursos físicos, como as estradas e as infra-estruturas, estão a ser cada vez mais concebidos para continuarem a funcionar face às catástrofes naturais e às perturbações sociais ou tecnológicas. Cada 1 dólar investido para tornar as infra-estruturas resistentes a catástrofes permite poupar 4 dólares na reconstrução(Gabinete das Nações Unidas para a Redução do Risco de Catástrofes, 2022).
2. Acessibilidade a fundos de emergência: os cidadãos, a comunidade empresarial e as instituições governamentais têm acesso a empréstimos a juros baixos ou a subvenções durante períodos de instabilidade económica. Além disso, existem vários instrumentos de financiamento ecológico para apoiar iniciativas industriais e governamentais centradas na dissociação do carbono e na adaptação às alterações climáticas. Estima-se que as instituições financeiras devem aumentar a percentagem de projectos amigos do ambiente nas suas carteiras de uma média de 7% em 2016 para 30% até 2030 para financiar a ecologização da economia, o que equivale a um aumento de aproximadamente 1,5 triliões de dólares para 13,4 triliões de dólares(International Finance Corporation, 2022)
3. Envolvimento ativo da comunidade e liderança eficaz: As cidades dependem do diálogo aberto, da democracia e da coesão social para criar uma atmosfera resiliente. Um nível mais elevado de inclusão permite que os cidadãos acedam a informações e recursos que acabarão por conduzir à construção da resiliência local(ICLEI, 2022). O envolvimento de todos os cidadãos é um ingrediente essencial, especialmente para aqueles que são mais vulneráveis aos riscos. Por conseguinte, a resiliência é o resultado de uma boa governação com uma liderança eficaz e intuitiva.
4. Eficiência ambiental Indústrias: Uma cidade resiliente visa reduzir a sua pegada ecológica através da criação de indústrias de valorização de resíduos, tecnologias limpas, energia verde e outras indústrias ambientalmente eficientes. Por exemplo, o modelo de economia circular pode promover a resiliência das cidades ao reduzir a dependência de matérias-primas (através de estratégias como o prolongamento da vida útil dos produtos, a reciclagem e a conceção para reutilização)(ICLEI, 2022).
5. Implementação de soluções baseadas na natureza: As soluções baseadas na natureza, como as zonas húmidas, os recifes de ostras, as acções de conservação e a ecologização urbana, estão a ser utilizadas para restaurar, proteger e aumentar a resiliência do ambiente natural. A utilização de soluções baseadas na natureza está a ganhar força na paisagem urbana devido à sua capacidade de atingir muitos dos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU. Por exemplo, podem ajudar a proteger a vida debaixo de água e em terra (ODS 14 e 15, respetivamente), o que, por sua vez, pode estimular as actividades económicas e o crescimento (ODS 8), ter ramificações positivas na produção de alimentos (ODS 2), na redução da pobreza (ODS 1) e, com os efeitos de arrastamento na criação de emprego, podem também capacitar as mulheres (ODS 5) e ajudar a combater as desigualdades (ODS 10)(ICLEI, 2022).
6. Os dados e a transformação digital estão a promover a eficiência do planeamento urbano através de infra-estruturas de dados e ferramentas analíticas que podem facilitar a melhoria das infra-estruturas urbanas e enfrentar desafios como a redução de resíduos, a eficiência energética e a preparação para catástrofes(ICLEI, 2022). O planeamento da resiliência requer métodos de trabalho com dados e sistemas que possam ser facilmente traduzidos para os decisores, a fim de desenvolver práticas replicáveis baseadas em provas e cenários facilmente comunicáveis que possam informar o processo de planeamento da resiliência(Langenheim N., 2017).

Mapeamento de Stakeholders

Mapa das Partes Interessadas para a Implementação da Resiliência Urbana (BABLE, 2022)

Potencial de Mercado

De acordo com a BCC Research, o mercado global de tecnologias de conceção e planeamento de edifícios resilientes para cidades resistentes ao clima deverá crescer de 82,4 mil milhões de dólares em 2020 para 124,8 mil milhões de dólares em 2025, a uma taxa de crescimento anual composta (CAGR) de 8,7% durante 2020-2025(BCC Research, 2020).

A resiliência exige a transição para uma economia eficiente em termos de recursos, em que a atividade económica contribua o menos possível para a deterioração dos sistemas socioecológicos. A boa notícia é que os investimentos com baixas emissões de carbono e resilientes às alterações climáticas proporcionam retornos económicos muito mais elevados do que os investimentos em infra-estruturas tradicionais e combustíveis fósseis(World Resources Institute, 2020). Os investimentos na economia circular, nos materiais de construção resilientes e nas soluções baseadas na natureza estão a dar contributos significativos.

A economia circular é uma atividade económica que reduz a extração e a utilização de recursos naturais, utilizando materiais e produtos já existentes como factores de produção. As principais actividades são a reciclagem, a refabricação, a reutilização, a reparação e a partilha. A implementação destas actividades na cadeia de valor é ilustrada na figura abaixo.

Modelos de negócio circulares e implementação em diferentes partes da cadeia de valor (Accenture, 2015)

Alguns modelos de negócio circulares alcançaram uma quota de mercado significativa, mas normalmente apenas em nichos económicos restritos, como os sistemas de produto-serviço em revestimentos automóveis e a recuperação de recursos no sector do aço(McCarthy, 2018). Noutros mercados, os modelos de negócio circulares representam uma pequena percentagem, no entanto, a inovação tecnológica contínua na indústria transformadora e o aumento da consciência ambiental entre os consumidores apoiarão o crescimento futuro dos negócios circulares.

Quota de mercado dos modelos de negócio circulares em sectores seleccionados (McCarthy, 2018)

O crescimento dos modelos de negócio de partilha é atribuído ao surgimento da Internet, à tecnologia dos telemóveis e ao desenvolvimento de sistemas de referência e de reputação(Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, 2018). Por exemplo, a Airbnb tornou-se agora o maior fornecedor individual de estadias de curta duração e a adesão global a esquemas de partilha de automóveis urbanos está a crescer a uma taxa anual de até 65%(Shaheen, S. e Cohen, A., 2016);(Recode, 2017).

Consequentemente, espera-se que a crescente economia circular crie até 3 milhões de empregos na Europa até 2030(WRAP, 2015) e 6 milhões de novos empregos a nível mundial até 2030(ILO , 2018) através da gestão de resíduos, reparação, construção e produção de energia, bem como outras estratégias de produção circular.

Materiais de construção ecológicos: são materiais que têm uma taxa de recuperação ou reciclagem ou que são obtidos de forma sustentável. São também caracterizados como não tóxicos, energeticamente eficientes e obtidos de forma socialmente responsável.

A construção de edifícios ecológicos no sector residencial está a aumentar devido ao número crescente de regulamentos e políticas de construção que exigem estruturas energeticamente eficientes, bem como emissões de GEE e poupanças de energia(Allied Market Research, 2022). Como os materiais de construção ecológicos são conhecidos pela utilização de recursos reutilizados, estes materiais reduzem o esgotamento dos recursos naturais, a poluição atmosférica, a contaminação dos recursos de água doce, a perda de biodiversidade e aumentam o sequestro de carbono. Consequentemente, a dimensão do mercado global de materiais de construção ecológicos deverá atingir 377 029 milhões de dólares até 2022, contra 171 475 milhões de dólares em 2015, com os principais mercados na Alemanha, nos Estados Unidos e noutros países da Europa Ocidental e da Escandinávia(Mordar Intelligence, 2022).

Soluções baseadas na natureza: As NBS oferecem e apoiam uma multiplicidade de serviços ecossistémicos, tais como serviços de aprovisionamento, regulação, apoio e culturais. Os serviços ecossistémicos em todo o mundo têm um valor anual estimado em 125 biliões de dólares e apoiam indústrias (como a agricultura, a pesca, a silvicultura e o turismo) que empregam 1,2 mil milhões de pessoas (World Resources Institute, 2020). De acordo com a(Comissão Global para a Adaptação, 2021), estes serviços oferecem normalmente um triplo dividendo de benefícios:

• Ganhos económicos, desde empregos imediatos que restauram e protegem a natureza, até ao crescimento económico a longo prazo associado ao aumento da segurança alimentar e da água, à produtividade das empresas e ao valor do turismo e do lazer.
• Perdas evitadas pela proteção de comunidades e infra-estruturas contra inundações, tempestades e ondas de calor, poupando a muitos países milhares de milhões de dólares por ano.
• Benefícios sociais e ambientais, desde um ar mais limpo que melhora a saúde humana e atenua as alterações climáticas, até um maior habitat para espécies ameaçadas de extinção.

Não é de surpreender que estejam a ser feitos investimentos significativos em soluções baseadas na natureza. Os investimentos actuais em NBS a nível global ascendem a 133 mil milhões de dólares, estando os investimentos asiáticos estimados em 45 mil milhões de dólares (o maior de qualquer região global) e os investimentos europeus totalizam cerca de 25 mil milhões de dólares por ano(Chandler, 2022). Tendo como pano de fundo a COP26 e os iminentes objectivos de emissões líquidas nulas, o mundo deve triplicar os seus investimentos em soluções baseadas na natureza (NBS) até 2030 e quadruplicá-los até 2050 para cumprir os objectivos em matéria de alterações climáticas, biodiversidade e degradação dos solos(Nações Unidas, 2022).

Iniciativas do Governo

O financiamento centrado na adaptação climática, na redução dos gases com efeito de estufa, na recuperação económica e na diversificação está a ser utilizado para aumentar a resiliência urbana. Alguns deles são descritos a seguir:

1. International Finance Corporation's Climate Finance: fontes de financiamento públicas, privadas e alternativas centradas no apoio a acções de atenuação e adaptação às alterações climáticas.
2. Pacto EcológicoEuropeu: fundos dedicados à transformação para uma economia moderna, eficiente em termos de recursos e competitiva, através de grandes investimentos na proteção e recuperação do ambiente, no crescimento económico dissociado da utilização de recursos e na garantia de que nenhuma pessoa e nenhum lugar são deixados para trás. O Pacto Ecológico Europeu está também a ser utilizado para a recuperação da pandemia de COVID-19.
3. Novo Bauhaus europeu: projeto ambiental, económico e cultural, que visa combinar design, sustentabilidade, acessibilidade, preços acessíveis e investimento para ajudar a concretizar o Pacto Ecológico Europeu.
4. Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura: apoia a transição para cadeias de valor mais sustentáveis baseadas nos oceanos, nos mares e nas actividades costeiras.
5. O Mecanismo de Financiamento do Capital Natural (NCFF) do Banco Europeu de Investimento concede subvenções para a preparação, execução, acompanhamento e avaliação de projectos de soluções baseadas na natureza.

Outros importantes instrumentos de financiamento da UE estão a ser canalizados para a investigação, inovação e soluções de apoio à resiliência urbana. Estes incluem:

1. Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)
2. Fundo Social Europeu (FSE)
3. Fundo de Coesão (FC)
4. Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)
5. Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP)
6. LIFE+ Ação Climática
7. Cooperação Europeia em Ciência e Tecnologia (COST)

Estrutura de Custos

Recursos necessários para a implementação da resiliência urbana (BABLE, 2022)

Modelos de Funcionamento

A busca da resiliência urbana é um estado idealista de ser para os municípios. No entanto, a implementação da resiliência urbana é um processo contestado no qual estão envolvidas diversas partes interessadas, exigindo uma análise cuidadosa da resiliência para quem, o quê, quando, onde e porquê (Meerow et al., 2016). Foram identificados vários modelos e considerados a seguir.

1. Escala de flexibilidade: centra-se na flexibilidade dos sistemas existentes, que varia entre a persistência, a transição e a transformação. A persistência reflecte o princípio de engenharia segundo o qual os sistemas devem resistir a perturbações (ou seja, os edifícios devem ser resistentes a impactos de tempestades) e tentar manter o status quo(Chelleri, 2012). A transição refere-se à capacidade de se adaptar de forma incremental(Romero-Lankao, 2013). A transformação refere-se a mudanças mais radicais existentes nos sistemas(Brown, 2012)
2. Escala Temporal: A resiliência é considerada focando-se no tempo necessário para a recuperação. A resiliência é medida pelo tempo necessário para regressar a um estado estável anterior após uma perturbação" (Meerow, 2016). Este tipo de modelo é especialmente crítico após a introdução de choques, como o rápido aparecimento de catástrofes provocadas pelo homem e de catástrofes naturais. O modelo oposto centra-se na recuperação sem necessidade de considerar a implicação do tempo, como a superação de um desafio em desenvolvimento lento ou de um fator de stress como a ilha de calor urbana.
3. Escala do sistema: Com esta abordagem, a resiliência centra-se nos activos ou sistemas urbanos. As abordagens baseadas em activos tendem a centrar-se na redundância de activos físicos, como as infra-estruturas construídas pelo homem e a diversidade do ambiente natural, em vez de abordagens baseadas em sistemas que consideram as redes sociais, o conhecimento e os sistemas físicos (Arup, 2014).

Requisitos Legais

Os regulamentos diretamente relacionados com o objetivo de resiliência ou indiretamente centrados na consecução da resiliência são

1. Diretiva 2004/35/CE da UE: estabelece regras sobre a responsabilidade ambiental no que respeita à prevenção e reparação de danos ambientais.
2. Estratégia da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas: estabelece um plano de ação para evitar os impactos das alterações climáticas através do desenvolvimento, planeamento e implementação de soluções.
3. Estratégia deBiodiversidade da UE: centra-se em formas de promover a biodiversidade.

Dados e Normas

1. ISO/TR 22371 Security and Resilience-Urban Resilience Framework (Segurança e Resiliência - Quadro de Resiliência Urbana): pretende ajudar os governos a desenvolverem capacidades para enfrentar os desafios colocados pela urbanização e pelas alterações climáticas
2. O Quadro deResiliência Urbana ARUP fornece um quadro para apoiar as cidades no desenvolvimento estratégico da resiliência urbana. O índice ARUP City Resilience destina-se a servir de ferramenta de planeamento e de tomada de decisões para ajudar a orientar os investimentos urbanos no sentido da resiliência.
3. Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável: estabelece 17 objectivos de desenvolvimento sustentável (ODS) que visam promover a prosperidade, protegendo simultaneamente o planeta e combatendo as alterações climáticas. O ODS 11 dá especificamente prioridade a acções que visem tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.
4. Acordo de Paris: centra-se no reforço da resposta global às alterações climáticas, dando relevância à adaptação e à resiliência.
5. Nova Agenda Urbana (NAU) da Organização das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat): fornece uma visão partilhada para um futuro urbano melhor, mais resiliente e mais sustentável, reformulando a forma como as cidades e os assentamentos humanos são planeados, concebidos, financiados, desenvolvidos, governados e geridos.
6. UN-Habitat's City Resilience Profiling Tool (CRPT): uma ferramenta desenvolvida para ajudar os governos a obter maiores resultados de resiliência com o apoio do UN-Habitat para maximizar o impacto da implementação do CRPT.
7. Sistema de Classificação de Resiliência do Banco Mundial: fornece uma metodologia para criar e monitorizar a resiliência às alterações climáticas.
8. ISO Climate Action Kit: fornece uma coleção de estudos de caso para ajudar os decisores políticos em iniciativas centradas na redução das emissões líquidas de gases com efeito de estufa.
9. Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes 2015 - 2030: fornece aos signatários planos de ação sobre como abordar a redução do risco de catástrofes.