Resiliencia urbana

Descripción

La resiliencia se ha convertido en un término de moda en los círculos de planificación urbana como enfoque estratégico para abordar las complejidades de los retos a los que se enfrentan las dimensiones naturales, económicas, sociales, físicas e institucionales de las ciudades. La resiliencia urbana se refiere a la capacidad de un sistema urbano y de todos sus componentes, en todas las escalas temporales y espaciales, para mantener o recuperar rápidamente las funciones deseadas ante una perturbación, adaptarse al cambio y transformar rápidamente los sistemas que limitan la capacidad de adaptación actual o futura (Meerow, 2016).

La resiliencia requiere una implementación cíclica de las fases de preparación, respuesta, recuperación y mitigación (Mackinnon, 2015). Lo ideal es que este enfoque cíclico dé lugar a una ciudad con características de resiliencia. Las características de un sistema resiliente, tal y como sugiere Arup (2014), se ilustran y describen en la siguiente figura.

Cualidades de los sistemas resilientes (Arup, 2014)

Flexible: la capacidad del sistema para cambiar, evolucionar y adaptarse a circunstancias cambiantes mediante la introducción de nuevos conocimientos o la adopción de tecnologías alternativas.

Redundancia: capacidad de reserva creada intencionadamente dentro de los sistemas para hacer frente a interrupciones, por ejemplo, un aumento de la demanda o presiones extremas. Si falla un componente del sistema, se pueden utilizar otras vías para satisfacer las necesidades funcionales esenciales.

Robusto: la capacidad de soportar los impactos de condiciones extremas y de evitar un colapso catastrófico de la ciudad debido al fallo de un solo elemento, gracias a la anticipación de fallos en el sistema y a medidas para maximizar la previsibilidad y la seguridad.

Ingenioso: la capacidad de encontrar rápidamente formas de satisfacer las necesidades durante una crisis o en situaciones de estrés, por ejemplo, invirtiendo en la capacidad de anticipar condiciones futuras, establecer prioridades y movilizar y coordinar los recursos necesarios (humanos, financieros y físicos).

Reflexiva: la disposición a aceptar resultados impredecibles y a modificar continuamente los estándares para abordar adecuadamente las crisis y situaciones de estrés actuales.

Inclusiva: la disposición a consultar e involucrar a los miembros de la comunidad, sobre todo a los más vulnerables.

Integrado: el compromiso de apoyarse mutuamente para lograr un resultado común mediante sistemas de retroalimentación continuos y la colaboración a diferentes escalas de actuación en toda la ciudad.

Modelo de valor

Los análisis sobre los aspectos económicos de la resiliencia sugieren que los beneficios de estas inversiones en entornos urbanos vulnerables son, como mínimo, el doble de su coste (Banco Asiático de Desarrollo, 2020) ONU-Hábitat sugiere que las estimaciones son incluso mayores (ONU-Hábitat, 2017), ya que por cada dólar invertido en la preparación ante desastres, se ahorran entre cinco y diez dólares en pérdidas económicas. Estos ahorros se deben a las ventajas que se esperan de los ecosistemas resilientes, algunas de las cuales se detallan a continuación.

Modelo de valor para la implementación de la resiliencia urbana (BABLE, 2022)

Aunque despierta mucho interés debido a la creciente preocupación por las grandes amenazas y los desastres medioambientales, la implementación de la resiliencia urbana también conlleva algunos costes. La puesta en marcha de medidas de resiliencia urbana rara vez es sencilla y viene acompañada de los retos habituales relacionados con los recursos, la voluntad política y la aceptación. Además de esto, también conlleva retos específicos, como la necesidad de una amplia coordinación entre el gobierno y las organizaciones no gubernamentales; determinar dónde empieza y dónde acaba la implementación; mantener la adaptabilidad a las condiciones sociales, políticas, económicas y medioambientales cambiantes; los horizontes temporales divergentes entre el periodo de implementación y la amenaza prevista; y la diversidad de resultados que hay que medir y evaluar (Shamsuddin, 2020).

Contexto de la ciudad

Los centros urbanos son lugares atractivos porque ofrecen un mejor acceso a servicios, bienes y oportunidades para progresar. El tirón que ejerce el paisaje urbano hace que esté constantemente expuesto a vulnerabilidades. Un estudio sobre 616 ciudades —donde viven 1.700 millones de personas y cuyo PIB conjunto asciende a 35 billones de dólares, la mitad de la producción económica mundial total— reveló que las inundaciones ponen en peligro a más habitantes de las ciudades que cualquier otro fenómeno natural, seguidas de los terremotos y las tormentas (SwissRe, 2013).

La continua afluencia de personas, con el consiguiente aumento de la demanda y la presión sobre los recursos, las infraestructuras y los sistemas socioeconómicos, junto con las inevitables consecuencias del cambio climático, exige una reflexión estratégica en la gestión de las ciudades. Por eso, los ayuntamientos deben ser mayores defensores e impulsores de la resiliencia.

A nivel mundial, no existe un método consensuado sobre cómo medir la resiliencia de una ciudad o un lugar. Sin embargo, existen varios marcos de referencia. El Índice de Resiliencia Urbana de Arup, desarrollado junto con la Fundación Rockefeller, es uno de los muchos marcos que se utilizan para medir la resiliencia de las ciudades y comparar su rendimiento a lo largo del tiempo. El índice se compone de cuatro temas que representan lo que las partes interesadas de seis ciudades consideran que son las funciones clave de la ciudad relevantes para mejorar la resiliencia. Estos son: salud y bienestar; economía y sociedad; infraestructuras y ecosistemas; y liderazgo y estrategia. En los gráficos que aparecen a continuación puedes ver los detalles de los indicadores que se tienen en cuenta en estas cuatro dimensiones diferentes.

Dimensiones del Índice de Resiliencia Urbana de Arup (Arup y la Fundación Rockefeller, 2015)

Un documento publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), titulado «Indicadores para ciudades resilientes», presenta cuatro factores impulsores de la resiliencia que conforman el Marco de Resiliencia de la OCDE. Estos son: el económico; el social; el institucional; y el medioambiental. Los resultados del estudio muestran que un enfoque intersectorial que abarque las cuatro dimensiones es fundamental para desarrollar estrategias de resiliencia integradas que puedan abordar de forma eficaz los desastres y los riesgos.

Marco de resiliencia de la OCDE para las ciudades (Figueiredo et al., 2018)

Otros ejemplos de organizaciones, programas y herramientas creadas para medir, evaluar y fomentar la resiliencia comunitaria son la herramienta de «Análisis de la resiliencia basado en la comunidad» del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres; el Programa de Perfiles de Resiliencia Urbana de ONU-Hábitat; el Banco Mundial; el programa «100 Ciudades Resilientes»; ICLEI; el proyecto RESCCUE de la Comisión Europea; y la Red Europea de Observación de la Ordenación del Territorio (ESPON).

Factores de apoyo

1. Inversión social y económica: El mejor acceso a la alimentación, el agua, la movilidad, la educación, la asistencia sanitaria y otros servicios sociales se ve impulsado por factores macroeconómicos como la globalización, las innovaciones tecnológicas y la digitalización. Este mayor nivel de accesibilidad está contribuyendo a mejorar el nivel de vida. Otro factor es el uso de activos físicos resilientes. Los recursos físicos, como las carreteras y las infraestructuras, se diseñan cada vez más para seguir funcionando ante desastres naturales y perturbaciones sociales o tecnológicas. Cada dólar estadounidense que se invierte en hacer que las infraestructuras sean resilientes ante desastres ahorra 4 dólares en reconstrucción (Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, 2022).
2. Acceso a fondos de emergencia: los ciudadanos, la comunidad empresarial y las instituciones gubernamentales tienen acceso a préstamos a bajo interés o subvenciones en momentos de inestabilidad económica. Además, existen varios instrumentos de financiación verde para apoyar iniciativas industriales y gubernamentales centradas en la descarbonización y la adaptación al cambio climático. Se estima que las instituciones financieras deben aumentar la proporción de proyectos respetuosos con el clima en sus carteras, pasando de una media del 7 % en 2016 al 30 % para 2030, con el fin de financiar la transición ecológica de la economía, lo que equivale a un aumento de aproximadamente entre 1,5 billones a 13,4 billones de dólares (Corporación Financiera Internacional, 2022)
3. Participación activa de la comunidad y liderazgo eficaz: las ciudades se basan en el diálogo abierto, la democracia y la cohesión social para crear un ambiente resiliente. Un mayor nivel de inclusión permite a los ciudadanos acceder a información y recursos que, a la larga, contribuirán a desarrollar la resiliencia local (ICLEI, 2022). La participación de todos los ciudadanos es un ingrediente esencial, sobre todo para los que son más vulnerables a los riesgos. Por eso, la resiliencia es el resultado de una buena gobernanza con un liderazgo eficaz e intuitivo.
4. Industrias ambientalmente eficientes: una ciudad resiliente busca reducir su huella ecológica mediante la creación de industrias que conviertan los residuos en recursos, tecnologías limpias, energía verde y otras industrias ambientalmente eficientes. Por ejemplo, el modelo de economía circular puede fomentar la resiliencia de las ciudades al reducir la dependencia de las materias primas (a través de estrategias como la prolongación de la vida útil de los productos, el suprarreciclaje y el diseño para la reutilización) (ICLEI, 2022).
5. Aplicación de soluciones basadas en la naturaleza: Las soluciones basadas en la naturaleza, como los humedales, los arrecifes de ostras, las medidas de conservación y la ecologización urbana, se están utilizando para restaurar, proteger y aumentar la resiliencia del entorno natural. El uso de soluciones basadas en la naturaleza está ganando terreno en el paisaje urbano gracias a su capacidad para alcanzar muchos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU. Por ejemplo, pueden ayudar a proteger la vida acuática y terrestre (ODS 14 y 15, respectivamente), lo que a su vez puede impulsar las actividades económicas y el crecimiento (ODS 8), tener repercusiones positivas en la producción de alimentos (ODS 2), la reducción de la pobreza (ODS 1) y, gracias a los efectos indirectos en la creación de empleo, también pueden empoderar a las mujeres (ODS 5) y ayudar a combatir las desigualdades (ODS 10) (ICLEI, 2022).
6. Los datos y la transformación digital están mejorando la eficiencia de la planificación urbana gracias a infraestructuras de datos y herramientas analíticas que facilitan la mejora de las infraestructuras urbanas y permiten abordar retos como la reducción de residuos, la eficiencia energética y la preparación ante desastres (ICLEI, 2022). Planificar la resiliencia requiere métodos de trabajo con datos y sistemas que se puedan trasladar fácilmente a los responsables de la toma de decisiones para desarrollar prácticas basadas en pruebas y replicables, así como escenarios fáciles de comunicar que puedan servir de base para el proceso de planificación de la resiliencia (Langenheim N., 2017).

Mapeo de las partes interesadas

Mapa de partes interesadas para la implementación de la resiliencia urbana (BABLE, 2022)

Potencial del mercado

Según BCC Research, el mercado mundial de tecnologías de diseño y planificación de edificios resilientes para ciudades resilientes al cambio climático debería crecer de 82 400 millones de dólares en 2020 a 124 800 millones de dólares para 2025, con una tasa de crecimiento anual compuesta (CAGR) del 8,7 % entre 2020 y 2025 (BCC Research, 2020).

La resiliencia requiere la transición hacia una economía eficiente en el uso de los recursos, en la que la actividad económica contribuya lo menos posible al deterioro de los sistemas socioecológicos. La buena noticia es que las inversiones bajas en carbono y resilientes al clima ofrecen una rentabilidad económica mucho mayor que las inversiones en infraestructuras tradicionales y combustibles fósiles (World Resources Institute, 2020). Las inversiones en la economía circular, los materiales de construcción resilientes y las soluciones basadas en la naturaleza están aportando contribuciones significativas.

La economía circular es una actividad económica que reduce la extracción y el uso de recursos naturales utilizando como insumos materiales y productos ya existentes. Las actividades clave son el reciclaje, la refabricación, la reutilización, la reparación y el uso compartido. La implementación de estas actividades en la cadena de valor se ilustra en la siguiente figura.

Modelos de negocio circulares y su implementación en diferentes partes de la cadena de valor (Accenture, 2015)

Algunos modelos de negocio circulares han conseguido una cuota de mercado importante, pero normalmente solo en nichos económicos limitados, como los sistemas de producto-servicio en los recubrimientos para automóviles y la recuperación de recursos en el sector siderúrgico (McCarthy, 2018). En otros mercados, los modelos de negocio circulares representan un pequeño porcentaje; sin embargo, la innovación tecnológica continua en la industria manufacturera y la mayor concienciación medioambiental entre los consumidores impulsarán el crecimiento futuro de las empresas circulares.

Cuota de mercado de los modelos de negocio circulares en sectores seleccionados (McCarthy, 2018)

El crecimiento de los modelos de negocio de economía colaborativa se atribuye a la aparición de Internet, la tecnología de la telefonía móvil y el desarrollo de sistemas de recomendaciones y reputación (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2018). Por ejemplo, Airbnb se ha convertido en el mayor proveedor individual de estancias de corta duración y el número de usuarios de los programas de coche compartido en las ciudades está creciendo a un ritmo anual de hasta el 65 % (Shaheen, S. y Cohen, A., 2016); (Recode, 2017).

Como resultado, se espera que el crecimiento de la economía circular genere hasta 3 millones de puestos de trabajo en Europa para 2030 (WRAP, 2015) y 6 millones de nuevos puestos de trabajo a nivel mundial para 2030 (OIT, 2018) gracias a la gestión de residuos, la reparación, la construcción y la producción de energía, así como a otras estrategias de producción circular.

Materiales de construcción ecológicos: son materiales que tienen una tasa de recuperación o reciclabilidad, o que proceden de fuentes sostenibles. También se caracterizan por ser no tóxicos, eficientes desde el punto de vista energético y obtenidos de forma socialmente responsable.

La construcción ecológica en el sector residencial está aumentando debido al creciente número de normativas y políticas de construcción que exigen estructuras energéticamente eficientes, así como la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro energético (Allied Market Research, 2022). Dado que los materiales de construcción ecológicos destacan por el uso de recursos reutilizados, estos materiales reducen el agotamiento de los recursos naturales, la contaminación atmosférica, la contaminación de los recursos de agua dulce y la pérdida de biodiversidad, además de aumentar el secuestro de carbono. Por lo tanto, se prevé que el tamaño del mercado mundial de materiales de construcción sostenibles alcance los 377 029 millones de dólares en 2022, frente a los 171 475 millones de dólares de 2015, con los principales mercados en Alemania, Estados Unidos y otros países de Europa Occidental y Escandinavia (Mordar Intelligence, 2022).

Soluciones basadas en la naturaleza: las NBS ofrecen y respaldan una gran variedad de servicios ecosistémicos, como los de aprovisionamiento, regulación, apoyo y culturales. Se estima que los servicios ecosistémicos a nivel mundial tienen un valor anual de 125 billones de dólares y sustentan sectores (como la agricultura, la pesca, la silvicultura y el turismo) que dan empleo a 1.200 millones de personas (World Resources Institute, 2020). Según laComisión Global para la Adaptación (2021), suelen ofrecer un triple beneficio:

• Beneficios económicos, desde puestos de trabajo inmediatos relacionados con la restauración y protección de la naturaleza, hasta el crecimiento económico a largo plazo asociado al aumento de la seguridad alimentaria e hídrica, la productividad empresarial y el valor del turismo y el ocio.
• Pérdidas evitadas al proteger a las comunidades y las infraestructuras de inundaciones, tormentas y olas de calor, lo que ahorra a muchos países miles de millones de dólares cada año.
• Beneficios sociales y medioambientales, desde un aire más limpio que mejora la salud humana y mitiga el cambio climático, hasta más hábitats para especies en peligro de extinción.

Como era de esperar, se están destinando importantes inversiones a las soluciones basadas en la naturaleza. Las inversiones actuales en soluciones basadas en la naturaleza (NBS) a nivel mundial ascienden a 133 000 millones de dólares, con inversiones asiáticas estimadas en 45 000 millones de dólares (la cifra más alta de cualquier región del mundo) e inversiones europeas que suman unos 25 000 millones de dólares al año (Chandler, 2022). Con la COP26 como telón de fondo y los inminentes objetivos de cero emisiones netas, el mundo debe triplicar sus inversiones en soluciones basadas en la naturaleza (NBS) para 2030 y cuadruplicarlas para 2050 a fin de cumplir los objetivos relacionados con el cambio climático, la biodiversidad y la degradación del suelo (Naciones Unidas, 2022).

Iniciativas gubernamentales

La financiación, centrada en la adaptación al cambio climático, la reducción de gases de efecto invernadero, la recuperación económica y la diversificación, se está utilizando para potenciar la resiliencia urbana. A continuación se describen algunas de estas iniciativas:

1. Financiación climática de la Corporación Financiera Internacional: fuentes de financiación públicas, privadas y alternativas centradas en apoyar las medidas de mitigación y adaptación que abordan el cambio climático.
2. El Pacto Verde Europeo: fondos destinados a la transformación hacia un , una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, mediante grandes inversiones en protección y restauración del medio ambiente, un crecimiento económico desvinculado del uso de recursos, y que no deje atrás a nadie ni a ningún lugar. El Pacto Verde Europeo también se está utilizando para la recuperación tras la pandemia de la COVID-19.
3. El Nuevo Bauhaus Europeo: un proyecto medioambiental, económico y cultural que busca combinar diseño, sostenibilidad, accesibilidad, asequibilidad e inversión para contribuir a la consecución del Pacto Verde Europeo.
4. El Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura: apoya la transición hacia cadenas de valor más sostenibles basadas en los océanos, los mares y las actividades costeras.
5. El Mecanismo de Financiación del Capital Natural (NCFF) del Banco Europeo de Inversiones ofrece subvenciones para la preparación, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos de soluciones basadas en la naturaleza.

Se están destinando otros importantes instrumentos de financiación de la UE a la investigación, la innovación y las soluciones que favorecen la resiliencia urbana. Entre ellos se incluyen:

1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
2. Fondo Social Europeo (FSE)
3. Fondo de Cohesión (FC)
4. Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)
5. Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP)
6. LIFE+ Acción por el Clima
7. Cooperación Europea en Ciencia y Tecnología (COST)

Estructura de costes

Recursos necesarios para la implementación de la resiliencia urbana (BABLE, 2022)

Modelos operativos

La búsqueda de la resiliencia urbana es un objetivo idealista para los ayuntamientos. Sin embargo, ponerla en práctica es un proceso controvertido en el que intervienen diversas partes interesadas, lo que requiere analizar con cuidado para quién, qué, cuándo, dónde y por qué se busca esa resiliencia (Meerow et al., 2016). A continuación se identifican y analizan varios modelos.

1. Escala de flexibilidad: se centra en la flexibilidad de los sistemas existentes, que va desde la persistencia, pasando por la transición, hasta la transformación. La persistencia refleja el principio de ingeniería de que los sistemas deben resistir las perturbaciones (por ejemplo, que los edificios sean resistentes a los impactos de las tormentas) e intentar mantener el statu quo (Chelleri, 2012). La transición se refiere a la capacidad de adaptarse de forma gradual (Romero-Lankao, 2013). La transformación se refiere a cambios más radicales en los sistemas (Brown, 2012).
2. Escala temporal: La resiliencia se analiza centrándose en el tiempo necesario para la recuperación. «La resiliencia se mide por el tiempo que se tarda en volver a un estado estable anterior tras una perturbación» (Meerow, 2016). Este tipo de modelo es especialmente importante tras la aparición de perturbaciones como los desastres provocados por el ser humano o los desastres naturales que surgen de forma repentina. El modelo opuesto se centra en la recuperación sin tener que considerar la implicación del tiempo, como superar un reto que se desarrolla lentamente o un factor de estrés como la isla de calor urbana.
3. Escala del sistema: Con este enfoque, la resiliencia se centra bien en los activos urbanos, bien en los sistemas. Los enfoques basados en los activos suelen centrarse en la redundancia de los activos físicos, como las infraestructuras creadas por el hombre y la diversidad del entorno natural, en lugar de los enfoques basados en los sistemas, que tienen en cuenta las redes sociales, el conocimiento y los sistemas físicos (Arup, 2014).

Requisitos legales

Las normativas que se refieren directamente al objetivo de resiliencia o que se centran indirectamente en lograrla son:

1. Directiva 2004/35/CE de la UE: establece normas sobre responsabilidad medioambiental en materia de prevención y reparación de daños medioambientales.
2. Estrategia de la UE sobre la adaptación al cambio climático: establece un plan de acción para evitar los efectos del cambio climático mediante el desarrollo, la planificación y la aplicación de soluciones.
3. Estrategia de la UE sobre biodiversidad: se centra en formas de fomentar la biodiversidad.

Datos y normas

1. ISO/TR 22371 Seguridad y resiliencia: Marco de resiliencia urbana: tiene como objetivo ayudar a los gobiernos a desarrollar la capacidad necesaria para hacer frente a los retos que plantean la urbanización y el cambio climático
2. El Marco de Resiliencia Urbana de ARUP ofrece un marco para apoyar a las ciudades en el desarrollo estratégico de la resiliencia urbana. El índice de ARUP City Resilience está pensado como herramienta de planificación y toma de decisiones para orientar las inversiones urbanas hacia la resiliencia.
3. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que buscan promover la prosperidad al tiempo que se protege el planeta y se combate el cambio climático. El ODS 11 da prioridad específicamente a las acciones que buscan hacer que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
4. Acuerdo de París: se centra en reforzar la respuesta global al cambio climático dando importancia a la adaptación y la resiliencia.
5. La Nueva Agenda Urbana (NUA) de ONU-Hábitat: ofrece una visión compartida para un futuro urbano mejor, resiliente y más sostenible, replanteando la forma en que se planifican, diseñan, financian, desarrollan, gobiernan y gestionan las ciudades y los asentamientos humanos.
6. Herramienta de Perfil de Resiliencia Urbana (CRPT) de ONU-Hábitat: una herramienta desarrollada para ayudar a los gobiernos a lograr mejores resultados en materia de resiliencia con el apoyo de ONU-Hábitat, con el fin de maximizar el impacto de la implementación de la CRPT.
7. Sistema de Calificación de la Resiliencia del Banco Mundial: ofrece una metodología para desarrollar y hacer un seguimiento de la resiliencia ante el cambio climático.
8. Kit de Acción Climática de la ISO: ofrece una recopilación de casos prácticos para ayudar a los responsables políticos en iniciativas centradas en reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero.
9. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030: ofrece a los signatarios planes de acción sobre cómo abordar la reducción del riesgo de desastres.